Donatien de Bailliencourt

Édicté par l’ordonnance n° 2015-1341 en date du 23 octobre 2015 pour sa partie législative et par le décret n° 2015-1342 du 23 octobre 2015 pour sa partie réglementaire, et publié au Journal officiel du 25 octobre 2015, le Code des relations entre le public et l’administration est entré en vigueur au 1^er janvier 2016, à l’exception de certaines de ses dispositions qui ne s’appliqueront qu’au 1^er juin 2016 ou au 7 novembre prochain.

Autorisé par l’article 3 de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, l’exécutif a donc procédé à la codification, pour l’essentiel à droit constant, des « règles générales relatives aux procédures administratives non contentieuses régissant les relations entre le public et les administrations de l’État et des collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes chargés d’une mission de service public ».

La difficulté et l’ampleur de la tâche

Il faut convenir que la tâche pouvait s’avérer délicate tant les rapports entre l’administration et les administrés sont régis par des textes législatifs et réglementaires divers et variés, dont les plus connus sont sans doute :

– la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal ;

– la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public ;

– ou la loi n° 200-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

Et au-delà de ces fondements textuels multiples, le droit des relations entre l’administration et les administrés connaît aussi une origine jurisprudentielle.

C’est donc un véritable travail de synthèse de ces différentes sources que les rédacteurs de ce Code ont entrepris.

La structuration du nouveau Code

Pour répondre à l’objectif poursuivi, ce Code a été construit autour de thèmes qui renvoient aux différentes phases de dialogue entre l’administration et le public.

Il comporte ainsi cinq livres : le premier portant sur les échanges avec l’administration, le deuxième se rapportant aux actes unilatéraux pris par l’administration, le troisième ayant trait à l’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques, le quatrième étant relatif au règlement des différends avec l’administration et, enfin, le cinquième se focalisant sur les dispositions applicables à l’outre-mer.

L’originalité de ce Code réside dans le fait que les dispositions législatives et réglementaires sont regroupées autour des mêmes thématiques, de sorte qu’une numérotation continue apparaît et fait se suivre les articles législatifs et réglementaires.

Ce schéma s’écarte de la codification usuelle où l’on trouve une partie législative puis une partie réglementaire.

Cette présentation nouvelle vise à faciliter la lecture de ce Code destiné avant tout à l’usager qui n’est pas nécessairement juriste.

Le champ d’application du nouveau Code

Ainsi qu’il vient d’être indiqué, ce Code a vocation à s’appliquer, sauf dispositions spéciales ou contraires, aux relations entre l’administration et le public et, dans une certaine mesure, aux relations entre les administrations et leurs agents (article L. 100-1).

Dans ses dispositions préliminaires (article L. 100-3), ce Code définit la notion d’administration comme regroupant, en principe, « les administrations de l’État, les collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs et les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif, y compris les organismes de Sécurité sociale ».

Mais cette notion peut également inclure, pour l’application de certaines dispositions (comme celles sur la motivation des actes administratifs prévues aux articles L. 211-1 et suivants), les organismes et les personnes chargés d’une mission de service public industriel et commercial.

La notion de public vise quant à elle « toute personne physique » et « toute personne morale de droit privé, à l’exception de celles qui sont chargées d’une mission de service public lorsqu’est en cause l’exercice de cette mission ».

Son champ d’application tend ainsi à exclure toutes les règles spéciales ne concernant pas directement les rapports entre l’administration et le public, telles que les dispositions d’ordre fiscal par exemple.

Pour les règles et principes se rapportant aux relations entre l’administration et le public mais déjà codifiés dans d’autres codes, le parti a été pris de ne pas les transférer dans ce nouveau Code ; à l’exception toutefois des dispositions relatives aux enquêtes publiques ne relevant ni du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ni du Code de l’environnement.

Celles-ci avaient trouvé place dans le Code de l’expropriation en l’absence de code spécifique et ont donc été transférés dans le nouveau Code, dans un chapitre IV du titre III du Livre I.

Le souci de simplifier et d’harmoniser l’état du droit

Ce Code a enfin pour mérite de simplifier quelque peu et d’harmoniser les règles relatives au retrait et à l’abrogation des actes administratifs, lesquelles ont été principalement posées par la jurisprudence administrative.

Le titre IV du livre II de ce Code porte sur la sortie en vigueur des actes administratifs et distingue, sur cette question, les décisions créatrices de droit et les actes réglementaires ou non réglementaires non créateurs de droit (v. articles L. 240-1 et suivants).

Reprenant à son compte les jurisprudences Ternon (CE, ass., 26 décembre 2001, req. n° 197018) et Coulibaly (CE, sect., 6 mars 2009, req. n° 306084), le Code des relations entre le public et l’administration prévoit désormais que le retrait ou l’abrogation des décisions administratives créatrices de droit, expresses ou implicites, ne peut intervenir qu’en raison de leur illégalité et dans un délai maximal de quatre mois courant à compter de leur édiction.

La même règle s’applique pour les actes réglementaires et non réglementaires non créateurs de droits ; leur abrogation étant possible à tout moment.

Dans le même esprit, ce Code transpose à son article L. 221-5 le principe de sécurité juridique tel que défini par le Conseil d’État dans ses décisions d’assemblée et de section : KPMG et Mme Lacroix des 24 mars 2006 et 13 décembre 2006 (req. n° 288460 et 287845).

En définitive, ce nouveau Code des relations entre le public et l’administration peut apparaître comme l’ébauche d’un véritable « code administratif », dans la mesure où ses dispositions touchent à certaines parties essentielles du droit administratif.

Donatien de Bailliencourt, Avocat Counsel, cabinet Granrut