Pourquoi se poser la question de l'identité des collectivités territoriales ? En premier lieu parce qu'il ne saurait y avoir de véritable démocratie locale sans identification d'une population à des institutions locales en charge des intérêts des administrés. En second lieu parce que la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 sur la réforme des collectivités territoriales crée de nouveaux regroupements de collectivités et transforme ceux qui existent déjà.

Si les élus ont une bonne connaissance de l'organisation administrative, ce n'est pas le cas de l'ensemble de la population qui a du mal à s'y retrouver entre les multiples divisions administratives, les collectivités territoriales, les diverses formes de syndicats et les établissements publics de coopération intercommunale. À cet ensemble quelque peu disparate, la loi de réforme des collectivités territoriales est venue ajouter son lot de nouveautés. Cela contribue à accroître le caractère confus et mouvant de la perception de l'identité des collectivités territoriales par les citoyens.

L'apparition de nouvelles formes juridiques d'organisation des collectivités territoriales

La loi de réforme des collectivités territoriales a créé de nouvelles formes juridiques destinées à améliorer l'organisation des collectivités territoriales. Il s'agit des « métropoles », « pôle métropolitain » et « commune nouvelle ». Toutefois leur adoption a perturbé la classification juridique des entités regroupant les collectivités territoriales.

Elle a obligé le législateur à redéfinir les catégories juridiques des « groupements de collectivités territoriales » et des « établissements publics de coopération intercommunale ».

Désormais, le contenu de la catégorie des groupements de collectivités territoriales est circonscrit par un nouvel alinéa inséré après le premier alinéa de l'article L. 5111-1 du Code général des collectivités territoriales.

Cette catégorie comprend :

• les établissements publics de coopération intercommunale ;
• les syndicats mixtes : d'une part ceux constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale, ainsi que ceux composés uniquement d'établissements publics de coopération ; d'autre part ceux associant exclusivement des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements et des régions ;
• les pôles métropolitains ;
• les agences départementales ;
• les institutions ou organismes interdépartementaux ;
• les ententes interrégionales.

Quant à la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale, elle est maintenant définie par un nouvel article L. 5210-1-1 A. inséré après l'article L. 5210-1 du Code général des collectivités territoriales.

Elle comporte :

• les syndicats de communes ;
• les communautés de communes ;
• les communautés urbaines ;
• les communautés d'agglomération ;
• les syndicats d'agglomération nouvelle ;
• les métropoles.

Le remaniement des catégories juridiques mêle nouvelles et anciennes structures. La loi de réforme des collectivités territoriales ne s'est pas contentée de cela, elle a également prévu des instruments juridiques permettant le regroupement de collectivités territoriales existantes ce qui ne va pas sans créer des difficultés.

Roland Ricci
Professeur agrégé de droit public à l'Université Paris 13
Avocat au Barreau de Toulon

Suite