1. Un appel à une réforme

Le rapport dresse le constat de l’imprécision des notions d’« extension de l’urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants», et de « coupure d’urbanisation ». Selon les auteurs du rapport, la loi « Littoral » aurait été sacralisée au nom d’un littoral sous forte pression, laissant les élus locaux sans aucune marge de manœuvre. La Commission appelle, non à une refonte du dispositif législatif, mais à une réforme de ses modalités concrètes d’application.

Les auteurs proposent notamment de confier l’interprétation de la loi « Littoral » aux élus locaux, sous le contrôle du conseil national de la mer et des littoraux (CNML). Cette interprétation de la loi « Littoral », à l’échelle locale, prendrait la forme de chartes régionales d’aménagement du littoral, ayant force prescriptive. En outre, les auteurs du rapport proposent de rendre obligatoire l’inscription de l’ensemble des dispositions particulières au littoral dans les SCOT et les plans locaux d’urbanisme.

Ces deux propositions peuvent surprendre.

D’une part, les auteurs du rapport espèrent se prémunir d’un risque contentieux grâce aux chartes régionales d’aménagement du littoral, dont les dispositions devraient permettre d’interpréter les dispositions de la loi. Le rapport fustige la place du juge administratif dans l’interprétation du texte. Cependant, le droit de l’urbanisme est ainsi fait, et la loi « Littoral » en est un bon exemple : dans la mesure où des choix d’urbanisme sont opérés en tenant compte d’un principe d’équilibre entre les impératifs d’aménagement, de développement, et de préservation, il paraît difficile d’écarter tout contrôle juridictionnel sur ces choix. La solution réside davantage dans la mise en place de mécanismes permettant d’accélérer le traitement des dossiers, et de limiter, par un contrôle sévère de l’intérêt à agir, le nombre de recours. Les récentes évolutions du contentieux de l’urbanisme, par l’ordonnance du 18 juillet 2013 et le décret du 1^er octobre 2013, empruntent cette voie.

D’autre part, la recommandation des auteurs du rapport invitant à inscrire les dispositions particulières au littoral dans les SCOT, et à délimiter les espaces littoraux dans les plans locaux d’urbanisme, est étonnante. Cette recommandation surprend puisque les documents d’urbanisme doivent, d’ores et déjà, respecter les dispositions de la loi « Littoral ». L’obligation existe, mais il n’est effectivement pas inutile de rappeler que les documents d’urbanisme peuvent donner une coloration spécifique à la loi « Littoral » en tenant compte des circonstances locales. D’autres propositions du rapport sont pertinentes, notamment celle visant au comblement des « dents creuses », ou celle visant à durcir le régime des coupures d’urbanisation.

2. Une nouvelle circulaire est-elle utile ?

Le rapport d’information de la Commission de développement durable préconise d’unifier la doctrine administrative dans une nouvelle circulaire, en veillant à ne laisser aucun vide méthodologique ou interprétatif et « en s’assurant que les doctrines locales d’application sont compatibles avec les orientations nationales ». Cette circulaire est également annoncée par le ministère de l’Égalité, des Territoires et du Logement dans une réponse ministérielle du 12 décembre 2013 (JO Sénat, 12 décembre 2013, p. 3577).

Il est peu probable que le recours à une circulaire règle les difficultés d’interprétation de la loi « Littoral ». La loi « Littoral » a déjà fait l’objet d’une circulaire ministérielle du 14 mars 2006. Cette circulaire précise les conditions d’application, notamment des notions « d’extension de l’urbanisation en continuité » des agglomérations et « des hameaux nouveaux intégrés à l’environnement ».

Or, les juridictions administratives ont eu l’occasion de préciser que cette circulaire était dépourvue de tout caractère réglementaire et qu’il n’était, dès lors, pas possible de s’en prévaloir (CAA Lyon, 11 juin 2013, n° 12LY02906 ; CAA Nantes, 5 avril 2013, n° 11NT01390). Une circulaire ne peut être qu’interprétative et ne peut en aucun cas avoir une portée réglementaire. Dès lors, l’appel à une circulaire pour combler les vides méthodologiques, ou interprétatifs, de la loi « Littoral » constitue un vœu pieu, du moins juridiquement.

On voit mal, en effet, comment une circulaire pourrait fixer un cadre général et une méthodologie d’application des dispositions de la loi « Littoral », dans la mesure, où la loi suppose une définition locale variant selon la configuration des lieux et des circonstances locales. Paradoxalement, d’ailleurs, selon les auteurs du rapport, cette circulaire devra permettre aux doctrines locales d’application d’être compatibles avec les orientations nationales. Il paraît difficile d’assurer une telle compatibilité par le recours à une circulaire. À nouveau, la solution la plus pertinente pourrait consister en une meilleure définition des notions de la loi « Littoral » dans les documents de planification locale.

Il reste donc à savoir ce qu’il adviendra de ce rapport d’information, mais il est certain qu’à l’approche des 30 ans de la loi, celle-ci devra encore essuyer plusieurs tempêtes.

Jean-Baptiste Dubrulle, Avocat spécialiste en Droit Public du cabinet Bignon Lebray