La relation entre le maire et le directeur général des services (DGS) est fondamentale. Pour autant, il n’existe pas de statut du DGS, a rappelé Jérôme Deschênes, DGS de Villedieu-les-Poëles (Manche) et membre du bureau du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT), lors de la 13e journée d’étude de l’Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale, le 18 décembre à Paris. Or, un statut permettrait de bien séparer la mission de l’élu de celle du DG.
Ce « couple », ce « tandem » fonctionne selon une relation de confiance indispensable pour gérer la collectivité au quotidien. Un éventuel désaccord ne peut être que ponctuel, et ne saurait perdurer. En effet, pour agir, l’élu a besoin de s’appuyer sur son directeur général, qui lui rappelle les limites juridiques et techniques à respecter.
Toutefois, le DG risque de servir de « fusible »… C’est le cas notamment lorsqu’il refuse d’obéir à un ordre manifestement illégal. Car « désobéir dans la légalité n’est pas chose aisée », a précisé Jean-Robert Massimi, directeur général du Centre supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT). Un agent ne peut pas se dégager de sa responsabilité simplement parce qu’il a exécuté l’ordre qui l’a conduit à commettre une infraction, dont il doit rendre compte personnellement. Il peut désobéir seulement sous deux conditions cumulatives : l’ordre doit être manifestement illégal, et l’exécuter doit être de nature à compromettre gravement un intérêt public.
Former les élus
Mais il suffit à un agent d’avoir obéi à un ordre « manifestement illégal » donné par « l’autorité légitime » pour être considéré comme pénalement responsable, a rappelé Yves Mayaud, professeur agrégé à l’université Panthéon – Assas Paris II. Cet article fixe donc les limites de l’obéissance.
Les élus n’ayant généralement aucune formation en matière de gestion territoriale, ils demandent souvent des choses infaisables, et parfois sous la pression… Le DGS essaye alors bâtir le cadre juridique pour mettre en œuvre la volonté politique. Si c’est impossible, un avocat peut servir de médiateur, en donnant un avis juridique, objectif, que le DGS peut alors invoquer pour refuser d’obéir.
Autre difficulté évoquée : l’absence de délégation de compétences au profit du DGS. En effet, le maire peut s’appuyer sur un seul texte, l’article L. 2122-12 du CGCT, qui concerne la seule délégation de signature.
Dans la pratique, celle-ci fonctionne souvent comme délégation de compétence, a précisé Stéphane Pintre, DGS de la ville d’Antibes (Alpes-Maritimes) et président du SNDGCT. D’où une ambiguïté pour le DGS, qui exerce un pouvoir de décision au nom du maire, sans en avoir la compétence juridique. Pourtant, il arrive que des directeurs généraux soient tenus responsables sur la base de la délégation de signature, analysée par le tribunal comme une délégation de compétence. Dans ce cas, ils sont condamnés en vertu de leur responsabilité personnelle, et non en tant que délégataires.
Martine Courgnaud – Del Ry
