L’article L. 5211-39-1 du Code général des collectivités territoriales complété par l’article 74 de la loi du 7 août 2015 dite « NOTRe », prévoit que les intercommunalités dotées d’une fiscalité propre devaient adopter, avant le 31 décembre 2015, un rapport relatif aux mutualisations de services. Le rapport comporte un volet « état des lieux » qui sert notamment de base pour calculer l’impact de la mutualisation sur les effectifs du bloc local et sur leurs dépenses de personnels et un volet « prospectif » visant à définir des pistes de mutualisation à mettre en œuvre au cours du mandat et à définir leurs impacts financiers. En amont des schémas de mutualisation, la dimension Ressources humaines doit revêtir différents niveaux de prise en compte qui recouvrent aussi bien des questions relatives au statut, aux régimes indemnitaires, aux conditions de travail, que des problématiques liées aux organisations, à la professionnalisation et à la formation des agents, aux cultures et aux identités professionnelles.

Un panorama général établi sur des « modèles » proches des bilans sociaux

Lors des mutualisations de service, l’état des lieux à réaliser en matière de Ressources humaines (RH)  correspond à la nécessité d’identifier les principales composantes des effectifs. Il doit également répondre au besoin d’initier des indicateurs, jusque-là absents ou partiellement mis en œuvre, comme l’évolution de la masse salariale, les écarts de rémunérations et de régimes indemnitaires, le temps de travail des agents, la part des métiers polyvalents, la répartition statutaire des agents (catégories, cadres d’emplois, titulaires, non titulaires), la part des agents permanents et non permanents ou encore la démographie des agents.

Cette nécessité de photographie de l’existant a cependant généré des orientations différentes. Pour certains, il s’agissait de pouvoir intégrer les postes de travail dans la mise à plat du coût et du financement des services communs. Pour d’autres, il était moins question de dresser globalement un état des lieux RH en tant que tel, que d’intégrer cette dimension dans les différentes études de faisabilité pour pouvoir conduire une analyse permettant de mettre en vis-à-vis d’un côté les ressources humaines disponibles et de l’autre côté l’offre et la demande de service public.

Enfin, quelques autres états des lieux RH intégraient une dimension organisationnelle et managériale en interrogeant les effectifs par services d’affectation, les forces et faiblesses des organisations, la structure des organigrammes, les niveaux d’encadrement par services, les pratiques managériales. Peu de communautés et de collectivités ont conduit un réel diagnostic fondé sur une problématique particulière, détaillant les atouts et les risques de la composante ressources humaines à l’échelle de l’EPCI et des communes membres, mesurant à terme l’impact des mutualisations en matière de politiques de Ressources humaines.

L’émergence d’un questionnement fondateur d’une politique des Ressources humaines reste à venir

La problématique la plus urgente face aux craintes des agents a été de prévoir une harmonisation des conditions de travail. Pour les régimes indemnitaires, et lorsque les écarts ne sont pas trop prononcés, l’option la plus fréquemment envisagée a consisté à s’aligner sur les régimes les plus hauts. Mais d’autres questionnements appréhendés par les agents doivent être soulevés. Il est impératif d’avoir une réflexion sur les cadres, cette catégorie d’agents est concernée en premier lieu par les démarches de mutualisation. Les cadres sont également les vecteurs sur lesquels doit s’appuyer la dynamique de changement.

La mise en commun de services pourra ponctuellement générer des effectifs en surnombre et il conviendra de proposer aux agents d’autres affectations ou d’autres fonctions. Bien que les cas de surnombre concernent des effectifs très réduits, ils n’en représentent pas moins un problème sensible à résoudre tant du point de vue des relations de travail et sur un plan humain, que d’un point de vue organisationnel. Des questions de professionnalisation devront porter simultanément sur un double besoin de polyvalence et d’expertise.

Il est également probable que des missions devront être redéfinies et que leur traduction organisationnelle conduira à la définition ou à l’adaptation des organigrammes, à la mise en œuvre de projets de service. La dimension Ressources humaines est ainsi bien présente dans les démarches d’élaboration des schémas de mutualisation. Cependant, il faut faire attention que cette dimension ne tende pas à céder le pas devant des enjeux qui sont d’ordres plus politiques ou financiers et à des impératifs liés principalement à la nécessité de procéder rapidement à l’harmonisation des conditions de travail.

Il s’agit d’avoir un objectif réaliste, en se limitant aux effectifs des services déjà mutualisés et aux services potentiellement mutualisables, sans quoi un manque d’appropriation de la démarche par les agents concernés pourrait apparaître. Et il remettrait sans nul doute en cause la pleine réussite des schémas de mutualisation.

Source : La dimension Ressources humaines des schémas de mutualisation, rapport d’étape : la dynamique d’élaboration des schémas de mutualisation, décembre 2015