Le partenariat public-privé (PPP)
Le PPP est un contrat dans lequel une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu’il gère.
En général, ces types de contrat et de mode de financement ont été utilisés par les hôpitaux pour construire de nouveaux bâtiments appartenant à la société privée réalisatrice en contrepartie d’un loyer à long terme ou de la cession d’activités non médicales au bailleur de fonds privé. Ces modes de financement ont été définis en Grande-Bretagne en 1992 sous l’égide de Margaret Thatcher puis exportés en Europe, notamment en France. Ils sont soutenus depuis plusieurs années par la banque mondiale, l’OCDE, la Banque européenne d’investissement, au nom de la limitation de la dette publique.
La loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 a utilisé ce mode contractuel en autorisant l’État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d’immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense nationale. La justice et le secteur hospitalier ont été les secteurs publics les plus utilisateurs de ce mode de financement. Le plan Hôpital 2007 a notamment généralisé son utilisation avec 24 opérations réalisées sous la forme d’un bail emphytéotique hospitalier dont quatre ont porté sur la réalisation d’un hôpital entièrement construit sous cette nouvelle procédure (hôpital Sud francilien à Evry, cité sanitaire de Saint-Nazaire, hôpital Alpes-Leman à Annemasse, l’hôpital Pierre Oudot à Bourgoin Jailleu).
Le bail emphytéotique hospitalier du Centre hospitalier sud-francilien imposait à l’hôpital de verser un loyer à Eiffage pendant trente ans avant de devenir propriétaire, le loyer annuel s’élevant à 48 millions d’euros. Ce contrat signé fin 2003 a été dénoncé devant la justice, après un rapport de la Cour des comptes signalant les « réserves » de la direction et la « prudence » de l’Agence régionale de l’hopitalisation mais le soutien affirmé à ce projet de la Direction des Hôpitaux de l’époque. Cette annulation du contrat a permis au centre hospitalier de réaliser une économie de 600 à 700 millions d’euros, de lui redonner la propriété des murs et de reprendre la gestion et la maintenance de ses équipements.
« Compte tenu de leur complexité technique, juridique et financière, les PPP soulèvent des risques budgétaires, financiers et de gestion publique importants », relève un député lors du débat budgétaire sur la loi de finances. Il souligne le manque d’expertise des acheteurs publics pour conduire efficacement une négociation « avec des groupements privés particulièrement aguerris ».
Les conséquences de la loi
Les hôpitaux, les organismes divers d’administration centrale [les agences régionales de santé (ARS), la Haute autorité de santé (HAS), l’Institut national du cancer (Inca), les agences sanitaires (ANSM, Anses, ABM, InVS, Eprus), le Centre national de gestion (CNG), le CNRS, l’Inserm], les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire dotées de la personnalité morale publique ne peuvent plus contracter directement un PPP.
Les contrats concernés sont les contrats de partenariat, l’autorisation temporaire, le bail emphytéotique administratif, le bail emphytéotique hospitalier (BEH) et le contrat de crédit-bail qui « ont pour objet la réalisation, la modification ou la rénovation d’ouvrages, d’équipements ou de biens immatériels répondant à un besoin précisé par la collectivité publique et destinés à être mis à sa disposition ou à devenir sa propriété ». Toute proposition de ce mode de financement par un organisme public devra désormais passer devant son ministère de tutelle pour expertise. L’interdiction « ne s’applique pas aux projets dont l’avis d’appel public à la concurrence a été publié avant le 1er janvier 2015″.
Un décret en Conseil d’État fixera les conditions dans lesquelles l’État pourra conclure, pour le compte des organismes visés par cette interdiction, l’un des contrats en cause. L’instruction du projet devra avoir été effectuée par le ministère de tutelle, et l’opération devra s’avérer « soutenable au regard de ses conséquences sur les finances publiques ou sur la situation financière de l’organisme ».
Cette interdiction replace également la gestion des hôpitaux sous un contrôle plus rigoureux de la part des pouvoirs publics centraux, notamment au regard du plan d’économies de 50 milliards d’euros à réaliser sur la période 2014-2017.
DT.
Texte de référence :
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