Par un arrêt du 8 avril 2015, le Conseil d’État précise le régime du droit de préemption applicable aux espaces naturels sensibles (ENS) en indiquant que la collectivité qui entend l’exercer n’est pas tenue de justifier de la réalité d’un projet d’aménagement.

Le régime de la préemption des espaces naturels sensibles se distingue du régime classique du droit de préemption urbain (DPU) par des règles moins contraignantes. S’agissant du DPU, l’article L. 210-1 du Code de l’urbanisme impose que « toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé ». Le Conseil d’État en a tiré le principe selon lequel le titulaire du DPU peut légalement exercer ce droit, d’une part, s’il justifie à la date à laquelle il l’exerce, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnées à l’article L. 300-1, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date et, d’autre part, si la nature de ce projet apparaît dans la décision de préemption¹.

En matière d’ENS, l’article L. 142-1 du Code de l’urbanisme permet au département, « afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l’article L. 110 », d’élaborer et mettre en œuvre une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non.

À cette fin, l’article L. 142-3 du même Code autorise le conseil général à créer des zones de préemption à l’intérieur desquelles le département dispose d’un droit de préemption². Selon le premier alinéa de l’article L. 142-10 : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels ».

À propos de la justification de l’exercice du droit de préemption, le Conseil d’État a précisé que la décision de préemption devait comporter les considérations sur lesquelles elle se fonde et être motivée en droit et en fait, faisant ainsi apparaître les raisons pour lesquelles la préservation et la protection des parcelles en cause justifiaient la préemption³.

En revanche, la décision de préemption n’a pas à préciser la sensibilité du milieu naturel ou la qualité du site dès lors que l’inclusion de parcelles dans une zone de préemption est nécessairement subordonnée à leur intérêt écologique.

En outre, l’autorité administrative n’étant pas tenue de préciser les modalités futures de protection et de mise en valeur des parcelles qu’elle envisage de préempter, la décision peut, sur la forme, ne pas indiquer que les terrains préemptés seront ouverts au public, ni les raisons de l’absence d’un tel aménagement⁴.

En toute logique, le Conseil d’État considère donc, dans le cadre du présent arrêt que la collectivité n’a pas à justifier de la réalité d’un projet d’aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit⁵ :

« Considérant qu’il résulte de la combinaison de ces dispositions que les décisions de préemption qu’elles prévoient doivent être justifiées à la fois par la protection des espaces naturels sensibles et par l’ouverture ultérieure de ces espaces au public, sous réserve que la fragilité du milieu naturel ou des impératifs de sécurité n’y fassent pas obstacle ; que, toutefois, la collectivité titulaire du droit de préemption n’a pas à justifier de la réalité d’un projet d’aménagement à la date à laquelle elle exerce ce droit ; ».

En l’espèce, le conseil municipal de la commune de Saint-Aignan-Grandlieu, se substituant au département de la Loire-Atlantique, avait exercé par délibération son droit de préemption au titre des ENS sur deux parcelles situées en bordure d’un chemin d’accès au lac de Grand Lieu, afin de « poursuivre la valorisation des rives du lac de Grand lieu par la création d’un parcours écologique, consistant en un réseau de points d’observation, d’information et d’animation à destination du grand public » ; la Haute Assemblée considère que « (…) si le projet dit « Maison Guerlain » de centre d’éducation à l’environnement envisagé comme le point central de ce réseau, distant de quelques kilomètres et situé sur le territoire de la commune voisine de Bouaye, n’était, à la date de la délibération litigieuse, qu’à un stade préparatoire, cette circonstance ne fait pas obstacle à ce que la décision de préemption attaquée puisse être regardée comme justifiée par l’ouverture ultérieure au public des parcelles préemptées ».

Le stade seulement préparatoire du projet n’affecte pas la légalité de la décision de préempter ni la justification de l’ouverture ultérieure au public.

Le Conseil d’État confirme cependant l’annulation de la décision en retenant le moyen d’ordre public tiré de l’incompétence. Il relève que le conseil municipal a délégué l’exercice du droit de préemption à son maire et s’est dessaisi de sa compétence. La décision aurait donc dû être prise par le maire et non le conseil municipal.

Texte de référence : Conseil d’État, 1^re / 6^e SSR, 8 avril 2015, n° 376821

Notes :

1. CE 7 mars 2008 Commune de Meung-sur-Loire, req. n° 288371
2. Au cas où le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres est territorialement compétent, celui-ci ou, à défaut, la commune, peut se substituer au département si celui-ci n’exerce pas le droit de préemption.
3. Voir CE 7 juin 2006 Département du Var req. n° 277562, Publié Rec. CE, CE 30 décembre 2013, SCI Aslo, req. n° 352597 et CE 30 avril 2014, Commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, req. n° 360794, Mentionné aux tables Rec. CE.
4. CE 30 avril 2014, Commune des Saintes-Maries-de-la-Mer, req. n° 360794, Mentionné aux tables Rec. CE.
5. La Cour administrative d’appel de Marseille avait déjà pu juger que l’exigence d’une action ou une opération d’aménagement suffisamment précise et certaine pour le DPU ne pouvait s’appliquer au droit de préemption de l’article L. 142-3 : CAA Marseille, 27 janvier 2005, Société Terres et Demeures, req. n° 01MA00847. Il convient de noter que la jurisprudence en matière de DPU exigeait à l’époque que le projet soit suffisamment précis avant d’assouplir ce régime.

par AdDen Avocats