Clauses sociales dans les marchés publics : l’heure du bilan

Commande publique
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Depuis 2001, les acheteurs publics ont la possibilité d’insérer des clauses sociales dans leurs marchés afin de promouvoir l’emploi de personnes en difficulté. Enquête sur des expériences qui ont fait leurs preuves.

Au 30 juin 2008, Nantes métropole avait inséré des clauses sociales dans 257 marchés répartis en 730 lots, soit 519 800 heures d’insertion. 651 personnes ont bénéficié d’un contrat. 337 personnes, soit 51 % de l’effectif, avaient signé un CDI, un CDD ou un contrat de professionnalisation. Les clauses d’insertion ont été introduites dans cette agglomération en 2004 afin de répondre à la politique de l’emploi et de la ville. L’article 14 sera le premier à être utilisé. Il permet d’insérer des éléments à caractère social ou environnemental dans les conditions d’exécution du marché. « Nous sommes partis d’un double constat : des entreprises ne trouvaient pas de main-d’œuvre et le chômage augmentait. Le territoire était amené à se développer et les habitants comme les PME devaient en profiter », explique Didier Oble, responsable mission assistance à maître d’ouvrage Insertion à Nantes Métropole (Loire Atlantique). « Après un an, la moitié des publics ciblés (jeunes, allocataires du RMI, demandeurs d’emploi depuis plus de 24 mois, personnes en situation de handicap) se trouvaient dans un dispositif de qualification ou d’emploi (CDI, CDD, contrat d’apprentissage) ».

Un constat qui réaffirme l’engagement des élus. « Pour utiliser les clauses sociales dans les marchés publics, il faut tout d’abord une volonté politique forte », assure Hervé Formell, chargé de mission clauses d’insertion au conseil régional de Lorraine. Début 2007, les élus du conseil décident d’utiliser les clauses sociales. « L’acheteur doit tenir compte du développement durable dont le développement social est un aspect. Le politique se demandait quels étaient les leviers qui s’offraient à lui pour participer à l’effort social. C’est de façon naturelle que la question des clauses est arrivée sur le devant de la scène. » C’est une délibération de principe en décembre 2007 à la communauté d’agglomération de Pau (Gers) qui donne le coup d’envoi du recours à l’article 14. Il permet à Sabrina Méchin, chargée de mission clauses au Plan local pour l’insertion et l’emploi (PLIE) de mettre en place un formulaire obligatoire à remplir pour tout marché supérieur à 750 000 euros pour les marchés de travaux et supérieur à 90 000 euros pour les marchés de services. « Le service doit expliquer s’il y a de quoi faire une clause. Si un contact a été pris avec le PLIE. S’il n’y a pas de clause, le service doit fournir le motif. » À Lyon, c’est fin 2004 que tout commence avec le maître d’ouvrage Sytral, le syndicat mixte qui organise les transports lyonnais. « C’est sur leur initiative que l’article 14 a été employé », explique Jérôme Payen, chargé de projet clauses d’insertion dans les marchés publics à la maison de l’emploi et de la formation de Lyon (Rhône) ; « ensuite, le Grand Lyon a emboîté le pas avec des marchés de travaux. Parallèlement, quatre grands projets de rénovation étaient prévus dans la ville. Or, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine [ANRU] impose la mise en œuvre des clauses d’insertion. Tout le monde s’y est mis. »

Un chargé des clauses

Les agglomérations de Nantes et de Pau, Lyon, la Lorraine, toutes ces collectivités ont choisi de faire appel à un chargé de mission clauses sociales pour leur gestion. Car c’est un gros travail. En effet, pour garantir une insertion optimale, il faut assurer l’interface entre les services qui rédigent les marchés, les entreprises et les entreprises d’insertion. « On accompagne les collectivités et l’entreprise dans la mise en œuvre de la clause », résume Jérôme Payen.

Les services « marchés » consultent le chargé des clauses sur la possibilité ou pas d’introduire une clause dans un marché, principalement des marchés de travaux ou de services du type entretien et ménages. Sabrina Méchin réalise les pièces nécessaires au dossier de consultation : « On intervient lors du montage des marchés. On les aide à définir les lots ou à introduire de l’article 14 », explique-t-elle. Hervé Formell, lui, rédige les clauses, calcule le nombre d’heures d’insertion par lot. « Je prends contact avec l’entreprise pour lui présenter la clause et lui expliquer comment la mettre en œuvre », poursuit Jérôme Payen. « En cas de signature publique, nous présentons la démarche d’insertion lors de la manifestation », ajoute Sabrina Méchin.

 

Calculer le volume d’heures d’insertion

Volume d’heures d’insertion = le montant HT du marché x part de main-d’œuvre / (salaire horaire chargé*) x (part dédiée à l’insertion*).

Cette formule est à adapter en fonction de la part de main-d’œuvre estimée dans le marché.

* Salaire horaire chargé : 25 à 30 euros selon les régions.

* Part dédiée à l’insertion : elle varie de 5 à 10 % en fonction des marchés.

Parallèlement, les chargés de mission présélectionnent souvent les candidats pour les entreprises attributaires. « L’entreprise attributaire travaille à la réalisation de l’objet du marché. Elle est toujours contente qu’on lui fasse des propositions de candidats », affirme Hervé Formell. Pour ce faire, les chargés de mission rencontrent régulièrement les entreprises d’insertion par l’activité économique pour faire un point sur les candidatures éventuelles. « Si je n’ai pas les personnes pouvant assurer les heures d’insertion, je ne propose pas de clause. Le but n’est pas de mettre en difficulté l’entreprise », explique Jérôme Payen. Et pour cela, il faut au chargé de mission une fine connaissance du secteur social et du bassin d’emploi afin d’être sûr qu’il n’handicapera pas les entreprises attributaires du marché. Dernier travail, et non le moindre : le suivi des marchés. « On s’assure que le nombre d’heures d’insertion notées ont été faites », poursuit Hervé Formell.

Des relais territoriaux

Un travail qui demande la mise en place d’un réseau efficace sur l’ensemble du territoire. « L’ensemble ne peut correctement fonctionner que grâce aux relais territoriaux », estime le chargé des clauses lorrain ; « ce n’est pas nous, depuis Metz, qui pouvons définir ce que peut être l’offre d’insertion dans les Vosges ! », poursuit-il. Comme il est important de savoir ce qu’il se passe sur le terrain. « J’ai un projet sur un quartier qui jouxte un quartier géré par le pôle emploi via la commune dans le cadre de l’ANRU. J’ai pu leur demander s’ils avaient des candidats potentiels », ajoute Hervé Formell. Et pour cela, rien de mieux qu’un guichet unique. Par exemple, Jérôme Payen centralise les clauses pour le Grand Lyon, la ville de Lyon, les deux OPAC locaux, etc. Interlocuteur de la région, il peut ainsi construire des parcours d’insertion pour les publics visés. En effet, il sait où des heures d’insertion sont prévues et peut faire passer un demandeur d’emploi d’une mission à une autre. Il sait aussi combien de marchés a obtenu une entreprise et peut lui proposer le passage d’une personne d’un emploi à un autre. Un guichet unique qui assure une cohérence régionale : « si chacun avait son dispositif d’insertion, ce serait délicat pour les entreprises de s’adapter à chacun », affirme Didier Oble.

Commencer par l’article 14

Des clauses qu’il faut apprendre à manier en commençant par l’article 14. « Une fois bien maîtrisé on peut passer au couplage des articles 14 et 53 mais pas avant », poursuit Didier Oble. Et, pour commencer, rien de mieux que d’examiner ces marchés de travaux pour localiser ceux où son application serait bienvenue. « Nous souhaitons mettre en place l’article 14 dans nos marchés de maintenance des bâtiments », explique Anne Deruy, responsable du service Gestion financière administrative et juridique à la direction des moyens généraux et chargée de la direction de la maintenance des bâtiments à la communauté urbaine de Lille (Nord-Pas-de-Calais). « La maison de l’emploi nous a expliqué comment procéder. Elle nous a conseillé d’éliminer les métiers à forte technicité comme la menuiserie, les charpentes, l’électricité. Pour calculer le nombre d’heures d’insertion, on se base sur le pourcentage de main-d’œuvre par métier. Par exemple, gros œuvre : 50 %, peinture, 58 %. Ensuite, on applique une formule pour calculer le nombre d’heures d’insertion à indiquer dans le marché [voir encadré p. 29]. En dessous de 150 heures, la maison de l’emploi estime que la clause n’a pas d’intérêt, ni pour la collectivité, ni pour l’employé ». Un article 14 qui demande un peu d’exercice avant de le combiner avec l’article 53. « Une personne dédiée au service marché peut s’en occuper mais cela lui demandera une bonne connaissance des acteurs sociaux du territoire. Elle doit identifier « les personnes ressources » qui vont l’aider à gérer la clause au PLIE ou à la maison de l’emploi. Elle doit se former un minimum aux trois articles de base (article 30, 14 et 53, ndlr) », pense Sabrina Méchin.

Les avantages de l’article 53

« Avec l’article 53, on passe d’une notion quantitative à une notion qualitative », explique Didier Oble. Une fois les modalités de l’article 14 maîtrisées, certains se sont essayés au 53 qui permet de faire de l’insertion un des critères d’attribution de l’offre. « Je travaille sur du 14-53 pour les marchés de travaux et des services de type nettoyage pour la ville qui souhaite se lancer. Ce couplage nous permet de demander à l’entreprise comment elle va réaliser son programme d’insertion. C’est intéressant et cela va valoriser les entreprises. Avec le 14, elles se posent la question de l’insertion une fois le marché notifié. Là, elles vont devoir réfléchir à leur proposition, nous allons dialoguer avec elles plus tôt. Cela peut avoir un effet bénéfique sur l’insertion », explique Jérôme Payen. Autre avantage pour le Lyonnais, la création de passerelles entre les entreprises et les organismes d’insertion : « On peut imaginer des co-traitances, des sous-traitances et de nouvelles habitudes de travail ». Si le conseil régional de Lorraine et la ville de Lyon travaillent à l’utilisation du couple 14-53, d’autres, comme Nantes métropole, le pratiquent depuis 2007. Après trois ans d’utilisation de l’article 14, la cellule d’assistance pour maîtrise d’ouvrage rattachée à la direction de l’emploi qui gère la clause de 19 donneurs d’ordre franchit le pas. Ces articles sont utilisés sur des marchés de services et des marchés de travaux. L’offre d’insertion devient une condition annexe à l’objet du marché. « Nous demandons à l’entreprise de décliner son offre : comment et par qui compte-t-elle réaliser ses heures d’insertion ? Quel type de travail va-t-elle confier à la personne employée en insertion ? Quelle sera l’évolution des tâches ? Compte-t-elle donner une formation en interne sur les gestes et postures, par exemple ? Aura-t-elle un tuteur ? Qui ?, etc. » Ce questionnaire se présente comme une annexe de deux pages. « On a facilité un maximum les procédures pour que l’entreprise ne perde pas trop de temps et que le document soit facile à remplir ». Ce programme d’insertion compte pour 12 à 15 % dans les critères de sélection de l’offre. Le centre culturel 104 à Paris a, lui aussi, utilisé les deux articles dans un marché de nettoyage. Le programme d’insertion comptait pour 20 % dans la pondération des critères de sélection de l’offre. « Il faut que le marché s’y prête bien. Le volume d’heures doit être important pour que le programme d’insertion ait un sens », résume Hervé Formell qui se lancera cette année.

Pour aller plus loin

Le développement des clauses sociales dans la commande publique, Actes du colloque du 17 octobre 2008.Guide « Commande publique et accès à l’emploi des personnes qui en sont éloignées ».
 

Questions à Patrick Loquet, maître de conférences en droit à l’Université de Valenciennes (Nord) et membre du Conseil national de l’insertion par l’activité économique : « Le guichet unique est la solution »
Pourquoi utiliser les clauses sociales ?

Nous sommes entrés dans une logique de développement durable dont l’article 5 du Code des marchés publics est le reflet. Les clauses sociales sont une solution pour donner un accès à l’emploi aux personnes qui en sont éloignées. Pour les utiliser, nous avons développé une méthode efficace. Nous savons qu’il faut offrir aux entreprises une offre d’insertion.

Comment s’y prendre pour en mettre en place ?

La volonté politique est déterminante. Il faut qu’un élu soit chargé de la clause. Le politique doit associer ses services techniques. Pour cela, il faut prévoir une présentation de trois heures sur les clauses à l’ensemble des services.

Vous êtes un partisan de l’article 14 du Code des marchés publics couplé au 53, pourquoi ?

L’article 53 définit les critères de choix susceptibles d’être utilisés pour attribuer un marché. Certains disent que les critères d’insertion ne concernent que les marchés dont l’objet est l’insertion. Je pense que si l’objet d’un marché est de satisfaire les besoins et que si ceux-ci, comme l’affirme le code, doivent comprendre le développement durable, tous les marchés peuvent comprendre ces clauses.

D’ailleurs, Bercy a considéré que mon raisonnement était recevable.

Comment combinez-vous les deux ?

Dans les marchés de services d’un an ou deux renouvelables et de travaux, je fixe le nombre d’heures d’insertion en partant du 14. Je demande aux entreprises comment elles comptent réaliser leurs heures. La réflexion amène à l’innovation des entreprises. Et puis cette combinaison encourage les réponses conjointes des sociétés avec celles de l’insertion. Leur réponse représente 10 à 25 % de la valeur technique de l’offre.

Comment les collectivités doivent-elles s’organiser ?

Il est nécessaire de mettre en place une stratégie territoriale pour gérer la clause de manière cohérente. Le guichet unique est la solution. Il permet d’avoir un seul interlocuteur et de construire un parcours d’insertion, comprenant la formation, en mutualisant les heures disponibles sur le territoire. À Valenciennes, grâce à la mutualisation, 40 % des personnes visées sont maintenues dans l’emploi. Il faut convaincre les collectivités locales de travailler ensemble.

 

Propos recueillis par Valérie Siddahchetty

Posté le par Rédaction Weka

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