Vincent Dussart : “Le meilleur moyen de dégager des ressources reste la mutualisation” (1/3)

Finances locales

Première partie de notre entretien avec Vincent Dussart, professeur de droit public à l’Université Toulouse-Capitole, adjoint au maire de la commune de Castelnau d’Estrétefonds, vice-président de la commission finances de la communauté de communes du Frontonnais (26 000 habitants).

Les finances locales ont, semble-t-il, moins souffert de la crise sanitaire qu’initialement prévu. Vont-elles bien pour autant ?

Vincent Dussart

Vincent Dussart

Les finances locales ont moins souffert, sans doute parce qu’elles étaient plus saines avant la crise sanitaire. Le ministre des Comptes publics, Olivier Dussopt, a ainsi pu affirmer le 18 mai 2021 que « les collectivités territoriales sont les acteurs publics qui ont le mieux résisté face à cette crise. Leur solde est quasiment à l’équilibre fin 2020 quand l’État est en déficit de 7,9 % du PIB et les administrations de sécurité sociale de 2,1 % du PIB ».

La règle d’équilibre qui enserre les budgets locaux n’est pas pour rien dans cette apparence de plus grande résistance. Cependant, les collectivités se trouvent dans des situations différentes selon leur taille et leurs compétences. De plus, certaines conséquences de la crise seront décalées dans le temps.

En effet, la crise économique pourrait entraîner des faillites d’entreprises qui ne produiront des conséquences sur la fiscalité professionnelle locale qu’en 2022 en raison du décalage des bases imposables de la CFE. Certaines dépenses ont augmenté notamment celles ayant trait directement à la crise (achat de masque, de matériels protecteurs divers, etc.). D’autres ont diminué par les effets du confinement (baisse des dépenses scolaires ou périscolaires par exemple). Il existe une grande variété de situations selon les collectivités.

Les instructions budgétaires, notamment la M14 déjà accusée d’obsolescence, se sont-elles révélées adaptées pour soutenir l’économie au cœur de la crise ?

Les instructions budgétaires et comptables ne sont que des maquettes de présentation. Elles ne font que retracer les comptes des collectivités et les élus restent libres d’agir. Ces instructions sont effectivement critiquées mais surtout au travers de la question du lien entre l’ordonnateur et le comptable. L’expérimentation en cours de l’instruction M57 devrait amener une réforme de ces maquettes et aboutir au compte financier unique (CFU).

Dans le même temps, toutefois, certains regrettent que la M14 n’encourage pas les communes à faire l’inventaire de leur patrimoine pour davantage valoriser leurs domaines publics et compenser par ce biais la baisse de la fiscalité locale, en dégageant de nouvelles ressources propres. Qu’en pensez-vous ?

Ce reproche doit être nuancé dans la mesure où la M14 s’inspire de la compatibilité et emprunte à ce titre en partie à la comptabilité patrimoniale. Ce qui est vrai cependant c’est qu’aujourd’hui le patrimoine communal est généralement réduit aux bâtiments communaux, à l’Église – qui appartient généralement à la commune – et à la voirie communale. Il n’est pas retracé directement.

On pourrait donc imaginer aller plus loin dans l’inventaire de ce que les communes possèdent. Néanmoins, la valorisation du patrimoine public me semble surtout possible pour les grandes communes et elle n’est facile à opérer que sur le domaine privé, où les biens peuvent assez facilement faire l’objet de ventes ou de locations. Toulouse a, par exemple, revendu par le passé son patrimoine privé pour éviter le recours à l’emprunt. Dans le domaine public, c’est beaucoup plus compliqué, surtout pour les petites municipalités. D’autant que l’État est revenu sur l’utilité des baux emphytéotiques administratifs qui ont été très à la mode dans les années 1990.

J’ai un exemple très concret en tête à ce sujet concernant le canal des Deux-Mers qui passe sur la commune dans laquelle je suis élu. Des conseillers voulaient créer une guinguette au bord de ce canal, mais il appartient à Voie Navigable de France. L’opération suppose d’obtenir l’accord de cet établissement public, ce qui n’est pas simple. Réussir la création de cette guinguette implique concrètement d’y consacrer beaucoup de temps et d’énergie. Ce qui n’est pas forcément rentable puisque l’on sait que le retour sur investissement va être minime.

Certaines communes « littorales » peuvent certes chercher à valoriser l’utilisation de leurs plages mais, pour la plupart, le vrai dégagement de ressources tient à la création de zones d’activités économiques. Or, la compétence est partie à l’interco depuis le vote de la loi NOTRe. Dans tous les cas, la valorisation du patrimoine me semble constituer une goutte d’eau dans le budget communal.

Le meilleur moyen de dégager des ressources reste selon moi de s’appuyer davantage sur la mutualisation. La conclusion du marché photocopie au niveau intercommunal de mon territoire a, par exemple, fait baisser le coût des photocopieuses. Fort de cette expérience, une commission mutualisation a été mise en place l’an passé au niveau de l’EPCI. L’idée est d’identifier domaine d’activité par domaine d’activité ce qui peut être mutualisé sur le même modèle : l’achat de papier, la cuisine des écoles avec la création d’une cuisine centrale ? Plusieurs pistes sont à l’étude. Mais les recettes qui marchent pour telles interco ne sont pas forcément efficaces pour telles autres. Tout dépend des particularités propres à chaque EPCI. L’utilisation de telles recettes me semble plus difficile pour les EPCI XXL qui comptent plus de 50 communes membres.

Et qu’en est-il du calendrier budgétaire ? Lui-même a pâti en 2020 du report des élections… Mais bien avant la crise, les élus avaient déjà l’impression qu’il devenait de plus en plus difficile d’adopter le budget dans les temps…

Le calendrier budgétaire est finalement bien géré par les collectivités. Certaines votent leur budget avant le 31 décembre de l’année d’exécution quand d’autres utilisent la marge de manœuvre laissé en votant le budget jusqu’au 15 avril.

L’année 2020 a été exceptionnelle en raison du premier confinement et surtout du report du second tour des élections municipales. Il n’était pas possible de voter les budgets sans assemblée ! Une objection peut être soulevée. On peut se demander si, lors des années électorales, il ne faudrait pas contraindre les assemblées sortantes à voter le budget avant les élections sachant que le vote tardif concerne surtout les petites et moyennes communes. Les grandes collectivités votent souvent leurs budgets avant la fin de l’année précédant celle de l’exécution. L’État a permis en 2020 de voter les budgets jusqu’au 31 juillet : c’était une mesure sage et surtout nécessaire. On doit noter cependant que depuis plusieurs années les documents fournis par l’État arrivent de plus en plus tard. On pense notamment à l’« état 1259 » qui fixe les bases fiscales des communes mais aussi aux notifications de dotation, le fonds de péréquation intercommunal arrivant lui après le vote du budget.

Différents facteurs se cumulent pour conduire à cette situation : la complexité des mécanismes, le fait qu’il y ait moins de monde dans les services de l’État et les réformes permanentes qui ont du mal à être immédiatement intégrées. Il faut par exemple savoir que le remplacement de la taxe d’habitation par la taxe foncière sur les propriétés bâties des départements a conduit les services de l’État à modifier tous les documents se référant à la première pour les renvoyer à la seconde. Le Covid n’a bien sûr pas arrangé les choses mais les délais s’étaient déjà allongés avant l’explosion de l’épidémie.

On pourrait certes voter les budgets sans certaines informations de l’État mais il faudrait alors faire après des budgets rectificatifs. Dans tous les cas, la M57 ne changera rien puisque son intérêt se résume essentiellement, comme je l’ai dit, à fusionner le compte administratif et le compte de gestion. Elle n’aura donc pas d’impact sur l’élaboration des documents financiers à la charge des services de l’État.

Comment cette complexité nouvelle se traduit-elle au quotidien dans votre mandat d’élu ?

L’exemple typique est celui de la formule de calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Ici, les choses sont totalement absconses. Dans la communauté de communes où je siège, on a fait un audit interne sur le calcul de notre DGF et on a trouvé – semble-t-il – des erreurs qu’on ne pouvait pas récupérer car on s’en est rendu compte trop tard. La plupart du temps les élus ont le résultat de leur DGF mais pas le mode de calcul. Il n’y a d’ailleurs pas de vraie formule puisque les critères pris en compte pour ce calcul peuvent varier d’années en années en fonction de ce que décide la loi de finances.

Cette complexité se traduit également s’agissant de la fiscalité locale. Celle-ci est selon moi vouée à disparaître, ce qui ne préoccupe d’ailleurs pas toujours les élus. Car ce qui les intéresse c’est avant tout de pouvoir boucler leur budget, que ça vienne des impôts ou d’ailleurs peu importe. Le pouvoir de taux n’a d’intérêt que pour les grands territoires où il peut d’ailleurs avoir des effets pervers puisqu’il encourage la mise en concurrence fiscale des circonscriptions par les entreprises.

La loi NOTRe a, il est vrai, cherché à remédier au problème en transférant la compétence Dévéco aux intercommunalités, mais il n’a pas disparu avec ce transfert, il a juste changé d’échelles en remontant d’un cran dans le millefeuille territorial. La création d’une zone logistique à une vingtaine de kilomètres de ma commune par un autre EPCI a, par exemple, eu pour effet de nous faire perdre 750 000 euros par an de recettes fiscales.

Propos recueillis par Fabien Bottini, consultant qualifié aux fonctions
de Professeur des Universités

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