Vincent Dussart : “Les CRTE ont été construits dans l’urgence absolue” (3/3)

Finances locales

Troisième et dernière partie de notre entretien avec Vincent Dussart, professeur de droit public à l’Université Toulouse-Capitole, adjoint au maire de la commune de Castelnau d’Estrétefonds, vice-président de la commission finances de la communauté de communes du Frontonnais (26 000 habitants).

Pourquoi ne pas avoir fait passer les « dépenses Covid » en investissement comme certains l’ont demandé : est-ce par crainte que les administrations locales ne puissent plus faire le choix de leurs investissements pour l’avenir ?

Vincent Dussart

Vincent Dussart

À mon sens, il faut garder la distinction fondamentale entre fonctionnement et investissement. Acheter des masques est parfaitement nécessaire mais ce n’est pas une dépense d’avenir ! C’est bien une dépense de fonctionnement.

Se cache, peut-être, la question du financement. On peut emprunter pour des dépenses d’investissement pas pour des dépenses de fonctionnement. Imagine-t-on emprunter pour des achats de gel ou de masques ? Ce serait ouvrir une boîte de Pandore.

Si les finances locales sont globalement saines c’est grâce au strict respect de l’équilibre budgétaire et à ses corollaires dont fait partie l’interdiction du financement des dépenses de fonctionnement par la dette. La politique de l’État avant la crise s’est tournée vers une réduction de l’emprunt des collectivités locales au profit de l’autofinancement. Les fameux « contrats de Cahors » visaient cet objectif. Ils ont été suspendus en raison de la crise mais il est sûr qu’ils reviendront.

Parmi les réponses du pouvoir central à la crise économique découlant de la crise sanitaire, figure l’abrogation partielle des impôts de production. Ne vide-t-on pas un peu plus le principe de libre administration de sa substance ?

Curieusement, l’Association des régions de France s’est réjouie de la baisse des impôts de production après un temps de méfiance. L’État avait pris le soin de négocier avec cette dernière. Un accord de méthode État-régions a donc été trouvé et signé le 30 juillet 2020, en ce sens actant la baisse des impôts de production des régions.

Après la suppression de la DGF Région, la TVA est, à nouveau, l’outil utilisé pour la compensation de la perte de recette issue de cette réforme. Or, la TVA est une recette certaine qui frappe la consommation et non la production. La reprise économique est souvent accompagnée d’une reprise de la consommation et donc de la TVA.

Le principe de libre administration ne repose plus maintenant sur la fiscalité locale ou alors très limitativement. Rappelons que les communes et les EPCI ont perdu la taxe d’habitation sur les résidences principales. La question centrale est celle de l’adaptation des recettes aux dépenses. En tant qu’élu, la question fondamentale est surtout de savoir s’il va pouvoir boucler son budget. Peu importe finalement d’où viennent les recettes. En tant qu’enseignant-chercheur, j’ai coutume de rappeler à mes étudiants que l’autonomie financière se mesure plus qu’elle ne se définit. La mesure commence à être rapidement opérée !

Les administrations locales peuvent-elles dégager de nouvelles ressources propres pour compenser et financer leurs actions ? Le crowdfunding, la valorisation économique de leur domaine public ou privé, voire la hausse de la taxe foncière, sont-ils une alternative ?

Il est difficile de trouver de nouvelles ressources propres d’abord parce que le carcan législatif est lourd. Bien sûr, on peut être tenté d’augmenter la taxe foncière. D’autant plus que celle-ci ne frappe que des propriétaires contrairement à la taxe d’habitation ancienne formule qui pouvait atteindre des locataires (pas toujours pauvres !). Les marges de manœuvre restent limitées. Je ne crois pas au crowfunding public local. L’impôt facultatif n’a historiquement jamais marché. Il existe toujours des dons faits aux collectivités mais qui restent marginaux et généralement ciblés sur des dépenses précises (culturelles notamment). Beaucoup de collectivités n’ont, comme je l’ai dit, pas ou peu de domaine à exploiter. Là encore, la complexité des règles domaniales n’est pas pour rien dans les difficultés d’exploitation.

Que penser des contrats de relance et de transition écologique ? Permettront-ils véritablement de concilier libre administration et relance écologique ?

Les communes et les EPCI sont en train de les construire et de les passer. Le principe est séduisant et les objectifs sont louables. Mais là aussi il a fallu travailler dans l’urgence absolue pour les construire en peu de temps. Là encore, les petites et moyennes collectivités ont été mises en difficulté. L’avenir dira si ces outils sont et seront utiles.

Pour certains sous-préfets à la relance, leur utilité tiendrait au fait que ces contrats s’appuient sur des mécanismes déjà existants bien connus des acteurs locaux. De sorte qu’ils faciliteraient l’engagement des crédits du plan de relance. Confirmez-vous cet intérêt ?

Pas tout à fait car, comme je l’ai dit, c’est dans l’urgence absolue qu’il a fallu construire ces CRTE. Tant et si bien que ceux-ci ne m’apparaissent pas d’une grande clarté. En lui-même, le CRTE conclu par l’intercommunalité dont dépend ma commune est assez vague sur les projets. Il s’agit de projets d’amélioration de voirie dans un sens environnemental, de création de liaisons douces… Le protocole d’engagements donne des objectifs, comme dans notre cas s’intégrer dans le SCoT du nord-toulousain, mais le tout me semble assez illisible. D’autant que nombre de communes concernées par cet aspect du contrat n’ont pas toutes achevé leur PLU.

Toujours dans le sens du caractère flou de ces contrats, on peut relever en l’espèce la disposition précisant qu’il aura vocation à associer de nombreuses parties sans dire précisément lesquelles. Leur intérêt repose bien sûr sur l’existence de financements à la clé, sous formes de subventions, mais aussi d’aide à l’ingénierie de projet (360° de territoire ; cuisine mutualisée avec une autre communauté de communes, dynamisation de centres bourgs…).

Il n’y a d’ailleurs pas de vraie visibilité sur les montants financiers précis en découlant. Ils donnent une orientation davantage dictée par le niveau national que voulue par le niveau local. De ce point de vue, je les vois davantage comme une feuille de route à finaliser et des mesures d’accompagnement au niveau local de décisions nationales. C’est particulièrement net dans le cas de la lutte contre l’artificialisation des sols puisque les contrats s’accompagnent de l’engagement des autorités locales à mettre en œuvre une fiscalité incitative qui permette d’atteindre cet objectif.

À l’arrivée, j’ai une grande difficulté à comprendre le lien entre la relance et l’urgence à signer de tels contrats. On a surtout créé un contenant dont le contenu se précisera au fur et à mesure. Si s’appuyer sur des mécanismes déjà existants permettra sans doute, à terme, d’accélérer l’engagement des crédits pour que l’argent passe dans l’économie réelle, ce ne pourra être le cas que quand leur contenu aura été précisé, pas avant.

Avez-vous des exemples concrets d’activités économiques permettant d’allier croissance économique et transition écologique sur votre territoire ?

Le CRTE auquel ma commune et mon intercommunalité participent doit avoir pour but de lutter contre l’artificialisation des sols, de favoriser l’accompagnement à des pratiques agricoles durables et des circuits courts ainsi que le développement des mobilités douces, la rénovation énergétique des bâtiments, le développement de l’économie circulaire, la préservation de la biodiversité́ et de la ressource en eau ou encore de la promotion d’énergies renouvelables sur les secteurs bétonnés. Ce sont des thèmes très larges mais qui se manifestent par des actions concrètes au quotidien.

Que pensez-vous du projet de généraliser les « contrats de cahors » à toutes les collectivités locales ?

Il faut d’abord arrêter de parler de « contrat ». Il existe en droit un principe que l’on appelle la liberté contractuelle. Or, les actuels « contrats » imposent plus qu’ils ne contractualisent. En cas de dépassement de l’objectif de dépenses d’un contrat la collectivité est sanctionnée. Si elle ne signe pas elle sera aussi sanctionnée en cas de dépassement ! On a réussi à inventer des contrats perdants/perdants.

Une collectivité qui se développe voit ses dépenses augmenter. Je prendrai l’exemple de ma commune. Située au nord de Toulouse, elle accueille chaque année 140 habitants supplémentaires en moyenne, ainsi que je l’ai expliqué, cela signifie des dépenses supplémentaires. De même, la classification en zone urbaine va nous amener à rentrer dans les obligations de construction de logements sociaux. Une augmentation des dépenses sera corrélative sans augmentation des recettes (école, services périscolaires notamment).

Les petites et moyennes collectivités n’ont pas, ou peu, de marge de manœuvre. Leur imposer ces pseudo « contrats » ne permettrait pas de tenir compte de la situation de chacune. S’il y a un problème des finances publiques en France c’est d’abord lié aux finances de l’État mais aussi aux finances sociales. Grâce à la règle de l’équilibre, les finances des collectivités restent globalement saines !

Propos recueillis par Fabien Bottini, consultant qualifié aux fonctions
de Professeur des Universités

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