La fiscalité directe locale des ménages est essentiellement composée de la taxe d’habitation (TH), de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFB) et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFNB). Il est possible d’ajouter la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM).
Concernant la TH, la TFB et la TFNB, l’EPCI ou la commune a la possibilité d’utiliser plusieurs leviers dans une optique d’optimisation des ressources. Les produits desdites taxes s’obtiennent en appliquant un taux, déterminé par l’EPCI, à une base correspondant à la valeur locative cadastrale diminuée des abattements. La fixation des taux concernant les taxes de la fiscalité ménages s’effectue en fonction du rendement attendu.
Concernant spécifiquement la TH, l’
article 5 de la loi n° 2017-1837 du 31 décembre 2017
de finances pour 2018 a instauré un dégrèvement pour 80 % des redevables de ladite taxe. Ledit dégrèvement est intervenu de façon progressive de 2018 à 2020. Le projet de loi de finances 2020 a prévu de supprimer définitivement la TH, ici aussi de façon progressive : dégrèvement pour les 30 % des 20 % restants (pour rappel, de 2018 à 2020, 80 % des redevables ont été dégrevés de la TH) pour atteindre 100 % en 2023.
Pour compenser un produit fiscal majeur pour le bloc communal, des mécanismes sont prévus. Ainsi, pour les communes, le produit issu de la TH sera compensé par le transfert de la part départementale de la TFNB et dans une moindre mesure par la TH sur les résidences secondaires ; pour les EPCI, le produit issu de la TH sera compensé par une quote-part de TVA ; enfin, pour les départements, le produit issu de leur part de taxe foncière sur le bâti (TFPB) sera compensé par une quote-part de TVA.
Cette nouvelle architecture fiscale sera effective à compter du 1er janvier 2021.
A noter
Concernant la fiscalité ménages, la notion de rendement attendu est importante. Il ne suffit pas d’appliquer des taux à des bases pour optimiser les ressources fiscales. Une stratégie à l’échelle de la fiscalité ménages, ses objectifs et ses résultats attendus, doit être mise en œuvre en amont de tout calcul ou de toute décision.
Ainsi, les marges de manœuvre sont multiples, l’EPCI a la possibilité de mettre en place une variation de taux, qui peut être proportionnelle ou différenciée. L’EPCI a également la possibilité d’optimiser les bases fiscales ; il peut conjuguer les deux effets « variation des taux » et « optimisation des bases ». Les abattements facultatifs constituent également une marge de manœuvre pour l’EPCI. Enfin, le recours au coefficient de mobilisation du potentiel fiscal est un outil utile pour optimiser la fiscalité des ménages.
Évolution des taux
Deux méthodes peuvent être utilisées pour effectuer une variation de taux :
- Variation proportionnelle : un coefficient de variation proportionnelle est appliqué à chaque taux de sorte que les taux ont la même évolution. Si le coefficient de variation proportionnelle se situe entre 0 et 1, alors le produit attendu a vocation à diminuer ; si le coefficient de variation proportionnelle est égal à 1, alors le produit attendu est maintenu ; si le coefficient de variation proportionnelle est supérieur à 1, alors le produit attendu a vocation à augmenter ; toutes choses, notamment les bases, étant égales par ailleurs.
- Variation différenciée : la variation différenciée est possible à condition de respecter la règle d’évolution entre les différents taux. L’EPCI peut effectuer une variation non coordonnée des taux. Ainsi, il est possible d’augmenter ou de diminuer le taux de la taxe d’habitation dans une proportion différente de l’évolution des autres taux. Toutefois, en cas de variation non proportionnée des taux, l’évolution du taux de la taxe d’habitation a une incidence sur l’évolution des taux de la TFB et de la cotisation foncière des entreprises (CFE).
La variation de taux est le moyen le plus simple pour optimiser la fiscalité des ménages. Stratégiquement, l’arbitrage doit être fait entre variation proportionnelle et variation différenciée en fonction de la politique budgétaire de l’EPCI et de son projet de territoire.
Optimisation des bases
Pour les EPCI, les produits fiscaux évoluent sans variation des taux, il s’agit d’un effet « base », autrement dit une évolution due à l’actualisation des bases fiscales ou de l’assiette fiscale.
L’optimisation de la fiscalité s’obtient donc par l’optimisation des bases fiscales, d’où l’importance du suivi des valeurs locatives cadastrales dont la somme équivaut aux bases fiscales des communes et des EPCI.
L’actualisation des valeurs locatives cadastrales doit permettre à l’EPCI d’exhausser son produit fiscal attendu.
Pour un meilleur rendement de l’impôt direct local, l’EPCI doit élaborer une stratégie concernant l’actualisation des valeurs locatives cadastrales. Ainsi, les révisions, d’une part, et les mises à jour, d’autre part, doivent faire l’objet d’une méthodologie d’action de la part de l’EPCI.
Le suivi des mises à jour, qui interviennent chaque année, est nécessaire.
De plus, en lien avec les services de l’État, qui déterminent les différentes bases fiscales, l’EPCI, grâce à son réseau de communes membres, est un acteur important en matière d’informations susceptibles de conduire à une mise à jour des valeurs locatives cadastrales.
À la différence des taux qui sont déterminés par l’EPCI par le biais d’une décision de l’organe délibérant, et en renseignant et en transmettant l’état 1259 aux services de l’État, les décisions relatives aux bases fiscales s’effectuent avec les services de l’État.
A noter
Un lissage est possible en cas de mises à jour des valeurs locatives cadastrales. Les conséquences des mises à jour peuvent être importantes et abruptes en matière de contributions. Elles doivent être mesurées, notamment en cas d’effet combiné avec une action sur les taux des taxes directes locales.
Effet combiné « taux » et « bases »
La combinaison des leviers, en matière de fiscalité locale des ménages, est possible. Il est donc nécessaire de privilégier un effet ou un effort combiné, autrement dit une action à la fois sur les taux et sur les bases, cela permet de disséminer l’effet ou l’effort, et de stabiliser le produit attendu consécutivement à l’effet ou à l’effort.
Ainsi, un effet combiné sur les taux des taxes et la base fiscale permet d’éviter une hausse trop forte des taux, d’une part, et une prévision trop optimiste des recettes fiscales, d’autre part. Grâce à l’effet combiné, il est possible de maîtriser la pression fiscale sur le territoire et de préserver le principe de prudence.
En outre, l’effet combiné permet un meilleur lissage.
Abattements
Concernant l’impôt direct local, en particulier s’agissant des ménages, des exonérations et des abattements existent.
L’EPCI n’a pas de marges de manœuvre concernant les exonérations et les abattements obligatoires, ils sont prévus par la loi et ils s’appliquent. Toutefois, certains abattements sont facultatifs : il s’agit des abattements décidés par l’EPCI ou la commune. Ainsi, l’EPCI a la possibilité de modifier, dans une perspective d’optimisation de la fiscalité, les abattements facultatifs qu’il a créés.
Coefficient de mobilisation du potentiel fiscal
Le potentiel fiscal est un agrégat important pour les EPCI à fiscalité propre. Dans une perspective d’optimisation des ressources fiscales, la connaissance de son potentiel fiscal permet à l’EPCI de se situer, par rapport aux EPCI de la même strate, en matière de fixation des taux des taxes directes locales. Le potentiel fiscal se mesure en appliquant aux bases de l’EPCI les taux moyens nationaux de la strate.
Ainsi, il est possible de calculer le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal, soit le rapport entre le produit fiscal de l’EPCI et le potentiel fiscal de l’EPCI. Le coefficient de mobilisation du potentiel fiscal permet de mettre en exergue les marges de manœuvre de l’EPCI en matière de fixation des taux.
Il peut être judicieux de retraiter certaines données, afin de corriger les biais d’application (tous les EPCI ne sont pas identiques quand bien même ils appartiendraient à la même strate, géographique notamment).
L’EPCI peut aussi créer un coefficient de mobilisation du potentiel fiscal adapté à son territoire, en prenant en compte, à titre d’exemple : les EPCI voisins, les EPCI exerçant les mêmes compétences ou les EPCI ayant les mêmes spécificités.
