Pour ouvrir des perspectives sur ce qui peut apparaitre comme une impasse de la puissance publique, l’Association des administrateurs territoriaux (AATF) et l’un de ses partenaires, l’AFL banque des territoires, ont souhaité le 21 novembre dernier évoquer ce sujet lors d’une matinée de travail qui a réuni plusieurs acteurs locaux. Trois enjeux se sont détachés de l’échange, résumant les tensions du financement de la transition écologique et tentant, à travers divers retours d’expériences, de dégager des pistes d’actions :
- Comment redistribuer les investissements des collectivités territoriales, y compris en renonçant aux politiques polluantes ?
- Comment augmenter le recours à l’emprunt et l’articuler avec les objectifs de réduction du déficit public ?
- Comment poser un cadre crédible à l’échelle nationale et le décliner localement, afin de rendre stable et prévisible dans le temps le soutien de l’État et de ses opérateurs auprès des collectivités ?
Prioriser les investissements des collectivités en faveur de la transition écologique
Cet arbitrage est d’autant plus complexe que l’on passe d’une logique de décarbonation (effet immédiat et quantifiable) à une logique d’adaptation plus difficile à évaluer et que les perspectives financières des collectivités poussent à rechercher des économies de gestion pour éviter l’effet ciseaux.
L’exemple du département de la Savoie, particulièrement touché par le changement climatique, est intéressant, les conséquences apparaissant déjà très prégnantes du fait des vulnérabilités de ce territoire (un tiers des routes départementales au-dessus de 1 000 m d’attitude, ruissellement vers les fonds de vallée, impact sur l’industrie des sports d’hiver). Le risque d’insoutenabilité financière est réel, la gestion des risques naturels étant passé d’environ 9 M€ par an il y a une quinzaine d’années à plus de 30 M€ en 2024. Pour tenter de répondre à cette problématique, un plan climat a été mis en œuvre. Cela implique dans un premier temps d’estimer les besoins de financement nécessaires, dans un second temps d’optimiser les actions de décarbonation en allant directement aux plus efficientes, d’arrêter de financer les politiques fossiles et d’adapter si besoin les modalités de financement des opérations.
Recherche de financements et budgétisation verte
Comme l’a rappelé un des intervenants, un autre réflexe des collectivités ne doit pas être l’emprunt mais la mobilisation des financeurs institutionnels. Souvent, les collectivités n’ont pas de démarche structurée de recherche de financement, ce qui entraine la non mobilisation de ressources disponibles. Il est également nécessaire de réfléchir simultanément à l’investissement initial, qui n’est généralement pas le plus difficile à financer, et au fonctionnement par la suite, le coût de gestion des infrastructures étant plus difficile à gérer dans la durée.
Au-delà de la question de la recherche de financements, les expérimentations sur la budgétisation verte peuvent nous inspirer. Sans avoir attendu la loi de finances pour 2024, la métropole de Lyon a mené une telle démarche depuis 2018, qui consiste moins en un « budget vert » qu’en une « budgétisation de la transition écologique », nuance importance. En effet, la collectivité cherche à évaluer l’impact positif, négatif ou « stabilisant » des projets et dispositifs financés, dans une logique d’aide à la décision. Lyon métropole a ainsi créé un référentiel en cinq axes, croisant les ODD de l’OCDE avec ses documents programmatiques, et constituant une véritable « boussole » d’analyse pour l’action publique locale.
Le crédit, solution ou piège de la transition des territoires ?
Devant la baisse des marges de manœuvre des budgets locaux, le recours à la dette apparait comme un levier puissant. Cependant, plusieurs enjeux affectent la capacité des collectivités à emprunter pour financer la transition écologique :
- Le besoin d’investissement massif génère des coûts financiers importants avec la hausse des taux. En outre, les banques demandent de plus en plus aux porteurs de projets de justifier leurs emprunts.
- Les collectivités souhaitent connaitre l’origine des flux bancaires dont elles bénéficient. Après de nombreuses initiatives, depuis trois ans, le groupe de travail dette de l’AFIGESE travaille avec France urbaine et trois ONG au déploiement d’un questionnaire RSE destiné aux institutions de crédit et devant permettre un éclairage sur la nature des fonds constituant les prêts aux collectivités.
- Le cadre règlementaire avec l’imparfaite adéquation entre les annexes règlementaires (budget vert, annexe verte) et la dette verte : comment les banques peuvent s’en saisir pour ne pas demander plus de travail aux collectivités ?
Un financement global à la section d’investissement
L’AFL banque des territoires apparait dans ce contexte comme un acteur unique et privilégié de la transition écologique du secteur public local : les collectivités sont les seules clientes mais aussi les seules actionnaires de la banque. Autre spécificité, elle n’octroie pas de prêts fléchés vers un projet spécifique mais apporte un financement global à la section d’investissement du budget des collectivités. Cette non-allocation de l’emprunt permet la prise en compte des cycles d’investissement et une souplesse de cette offre globalisée.
Une vérification de la solvabilité financière est cependant effectuée avant de recourir à l’emprunt : un filtre à l’entrée au capital de l’AFL est exigé avec une note financière minimale et la situation de la collectivité avant emprunt est évaluée à travers un audit-flash sur la base des données financières de la DGFIP.
Poser un cadre national de la planification écologique et le décliner localement
Les COP constituent le dispositif d’accompagnement des territoires à la transition écologique depuis leur mise en œuvre par la Première ministre Élisabeth Borne. Inspirées de la méthode des « conférences des parties », elles ont pour objectif de s’assurer que tous les thèmes de la transition écologique (atténuation, protection, adaptation) seront opérationnels d’ici 2030.
Une de leurs dimensions est d’identifier les montants investis et les coûts nécessaires à la transition réussie d’un territoire. Ainsi, en région AURA, les investissements seraient de 10 Md€ par an contre un besoin identifié à 20 Md€ par an. La COP mène ainsi un travail d’accompagnement des acteurs pour aller chercher les fonds auprès de l’UE, des assureurs, des entreprises ; elle peut dans certains cas organiser des groupes de travail sur des enjeux spécifiques, comme sur le verdissement des flottes de véhicules.
Elle peut aussi constituer un espace où les décideurs publics définissent ensemble les critères de priorisation des actions d’atténuation ou d’adaptation. La contractualisation sur les territoires, à travers les contrats régionaux de transition écologique (CRTE), permet ainsi d’effectuer un alignement entre les résultats des COP et les objectifs des CRTE, et donc de constituer des critères de priorisation y compris pour l’octroi de financement.
Rôle local des opérateurs de l’État
Les opérateurs de l’État peuvent également, au niveau local, soutenir et accompagner en ingénierie les collectivités. À la fois agence de l’État, et établissement public local auquel adhérent les collectivités, le Cerema peut ainsi assurer l’interface entre les politiques nationales et les territoires sur les questions environnementales. Agence technique et non pas guichet de financement, il est cependant de plus en plus interpellé sur les enjeux de gestion et de l’adaptation au changement climatique.
Afin de répondre à ce besoin, un centre de ressources sur l’adaptation au changement climatique a été mis à disposition des collectivités en partenariat notamment avec l’Ademe, y compris sur les outils financiers, l’assurabilité, la gestion de risques ou encore le calcul des coûts évités par une stratégie de résilience adaptée1.
La nécessité d’une véritable stratégie financière
En conclusion, financer la transition écologique n’est pas « financer le renoncement », ou se contenter de déprogrammer les politiques publiques fossiles. Cela nécessite une véritable stratégie financière des collectivités, de la nature de leurs ressources (autofinancement, emprunt, outils de financement verts) à leur allocation selon les priorités du territoire.
Pour que cette stratégie soit efficace, quelques conditions de réussite apparaissent indispensables :
- Un accompagnement en ingénierie financière ;
- Une analyse des projets de la collectivité sous le prisme des objectifs écologiques ;
- Une priorisation réfléchie des actions au niveau du territoire.
Ainsi, l’État pourrait sécuriser le cadre de la transition écologique en améliorant la visibilité et la prévisibilité dans le temps des financements nationaux, en clarifiant le cadre règlementaire de la budgétisation écologique et, surtout, en excluant des objectifs de réduction du déficit public le recours à l’emprunt des collectivités pour financer des actions de transition écologique.
Par Laura Jouvert, responsable du groupe de travail transition écologique de l’AATF
1. La Cour des comptes indique, dans un rapport, que le coût de l’inaction sur le changement climatique sera équivalent à 11 % du PIB d’ici 2050.
Pour aller plus loin :