« En 2021, les préfectures ont été destinataires de 6,12 millions d’actes règlementaires et 288 000 actes budgétaires. Chaque année, entre 14 000 et 27 000 recours gracieux sont adressés aux collectivités. En 2021, 754 déférés ont été formés devant les tribunaux administratifs tandis que les chambres régionales des comptes ont été saisies à 148 reprises. Ces deux contrôles sont utiles ». Sur les exercices 2015 à 2021, la Cour estime que le contrôle de légalité et le contrôle des actes budgétaires sont utiles pour préserver l’intérêt général et doivent être confortés. Néanmoins, le constat est parfois sévère sur la pratique de ces contrôles. La Cour des comptes estime que la qualité du contrôle de légalité est variable selon les départements tandis que le contrôle budgétaire est en difficulté sur quasiment l’ensemble du territoire (1). La Cour des comptes propose des améliorations (2).
1. Constat : l’insuffisance qualitative des contrôles en préfecture
Premièrement, la Cour des comptes estime que les préfectures sont de plus en plus isolées dans l’exercice des contrôles. Face à des actes manifestement illégaux, les préfets seraient plus réticents à faire des recours, afin de préserver la qualité des relations entre les collectivités territoriales et l’État.
Deuxièmement, de nombreuses préfectures ne disposeraient pas de ressources humaines suffisantes consacrées à ces deux contrôles. Les effectifs seraient globalement en baisse et mal répartis entre les départements. Selon la Cour des comptes, « plus d’un tiers des préfectures n’atteint pas le nombre minimum d’agents prévus par le plan préfecture nouvelle génération (PPNG). Ce plan n’a atteint aucun de ses objectifs en la matière ».
Enfin, l’administration centrale a amélioré son offre d’appui aux préfectures, mais, selon la Cour des comptes, elle anime trop peu le réseau territorial.
2. Pistes d’amélioration des contrôles en préfecture
La Cour des comptes propose de renfoncer trois axes et neuf recommandations pour que le contrôle de légalité et le contrôle des actes budgétaires remplissent pleinement leurs fonctions constitutionnelles.
Premièrement, la Cour des comptes propose de renforcer et de professionnaliser les services du contrôle de légalité et des actes budgétaires, en augmentant substantiellement (environ 190 postes supplémentaires) les effectifs dédiés et leur formation.
Deuxièmement, la Cour des comptes propose d’accroître l’offre de soutien au réseau par l’administration centrale.
Enfin, la Cour des comptes propose d’inscrire davantage les contrôles de légalité et des actes budgétaires dans un cadre interministériel.
Améliorer les contrôles de légalité et des actes budgétaires en préfecture apparaît comme nécessaire pour sécuriser tant les acteurs des collectivités locales, que l’État. Un meilleur accompagnement des collectivités locales par l’État pourrait permettre de garantir davantage la sécurité juridique.
Dominique Volut, Avocat-Médiateur au barreau de Paris, Docteur en droit public