Dans cette affaire, le maire de Lyon avait délivré, par un arrêté du 25 juillet 2017, un permis de construire à la Société Cogédim Grand Lyon pour réaliser un immeuble collectif de trente-neuf logements sur un terrain situé dans le 9e arrondissement.
Par un jugement du 28 novembre 2018, le tribunal administratif de Lyon a fait droit au recours exercé par des voisins en annulant ce permis de construire sur le fondement des dispositions de l’article R. 111-27, au motif que l’implantation de l’immeuble litigieux aurait pour conséquence, en raison d’une baisse de l’ensoleillement, d’altérer les conditions de fonctionnement d’une maison située à proximité et réalisée en 1987 selon des principes architecturaux dits bioclimatiques.
Saisi d’un pourvoi en cassation de la société pétitionnaire et de la Ville de Lyon, le Conseil d’État devait se prononcer sur le point de savoir si le motif d’annulation retenu par les premiers juges entrait ou non dans le champ d’application de cet article R. 111-27.
Le pouvoir d’appréciation de l’autorité administrative pour refuser un permis de construire ou l’assortir de prescriptions spéciales en cas d’atteinte à l’un des intérêts protégés par l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme
L’article R. 111-27, qui relève du Règlement national d’urbanisme et dont les dispositions sont dites d’ordre public puisqu’elles s’appliquent y compris dans les territoires dotés d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, prévoit :
« Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales »1.
Ces dispositions confèrent un large pouvoir d’appréciation à l’autorité administrative compétente, en lui permettant de refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou de l’assortir des prescriptions spéciales, si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales.
Pour rechercher l’existence d’une telle atteinte aux intérêts visés par cet article, qui peut donc justifier un refus de permis de construire ou des prescriptions spéciales accompagnant l’autorisation d’urbanisme, l’autorité administrative doit, dans un premier temps, apprécier la qualité du site sur lequel la construction est projetée et évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site ; étant précisé que, dans le second temps de son analyse, l’administration ne peut procéder à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux visés à l’article R. 111-27 précité2.
À cet égard, l’atteinte aux intérêts visés par ces dispositions doit être appréciée en tant que telle par l’administration, sous le contrôle du juge administratif, indépendamment de l’intérêt général éventuellement attaché à la réalisation du projet3.
Le contrôle opéré par le juge varie en intensité selon que la décision prise par l’autorité administrative tend à refuser le permis de construire ou à l’accorder avec ou sans prescriptions.
En cas de refus de permis de construire se fondant sur les dispositions de l’article R. 111-27, les juges du fond exercent un contrôle normal qui vise à sanctionner toute erreur d’appréciation de l’administration4. À l’inverse, les autorisations de construire délivrées ne font l’objet, quant à elles, que d’un contrôle restreint ou minimum de l’erreur manifeste d’appréciation5.
La portée limitée aux seules atteintes visibles à l’environnement naturel ou urbain du projet de construction
Le Conseil d’État, en tant que juge de cassation, refuse de contrôler l’appréciation des juridictions du fond sur le point de savoir si le projet de construction porte atteinte au caractère et à l’intérêt d’un paysage naturel ou urbain6.
En revanche, il s’assure que les juridictions du fond n’ont pas commis d’erreur de droit en retenant certains critères pour déterminer si l’autorité administrative avait fait une juste application des dispositions de l’article R. 111-277.
Dans une décision en date du 1er juillet 20098, le Conseil d’État a estimé que, s’il ne commettait aucune erreur de droit en censurant, pour erreur manifeste d’appréciation, une autorisation de travaux d’ouverture en façade d’un château dès lors que ces travaux d’ouverture portaient atteinte à la perspective monumentale qui s’offrait sur cette même façade, le juge administratif ne pouvait pas, sans commettre d’erreur de droit, faire application de l’article R. 111-27 à des travaux de construction d’une galerie et d’un escalier dans la cour de ce même château, qui, non visibles de l’extérieur du bâtiment, n’étaient susceptibles de porter atteinte qu’à son apparence intérieure.
En d’autres termes, pour le Conseil d’État, l’article R. 111-27 du Code de l’urbanisme, qui vise des projets portant une atteinte visible à leur environnement naturel ou urbain, peut s’appliquer à des travaux affectant l’aspect extérieur du bâtiment lui-même sur lequel ils sont exécutés, mais non à des travaux touchant l’apparence intérieure du bâtiment.
L’arrêt Société Cogédim Grand Lyon et Ville de Lyon du 13 mars 2020 s’inscrit dans cette ligne jurisprudentielle.
Après avoir rappelé que les dispositions de l’article R. 111-27 permettent de rejeter ou d’assortir de réserves les seuls projets qui, par leurs caractéristiques et aspect extérieur, portent une atteinte visible à leur environnement naturel ou urbain, le Conseil d’État a censuré, pour erreur de droit, le raisonnement du tribunal administratif de Lyon, qui avait annulé le permis de construire litigieux pour des considérations étrangères aux intérêts ainsi visés par cet article, à savoir pour une altération des conditions de fonctionnement bioclimatique d’une maison située à proximité en raison de la diminution d’ensoleillement liée à l’implantation de l’immeuble autorisé.
Pour le Conseil d’État, ce motif d’annulation ne relève pas du champ d’application de l’article R. 111-27, dont les dispositions visent avant tout à préserver l’environnement naturel ou urbain d’un projet à l’égard de ses seules atteintes visibles.
Donatien de Bailliencourt, Avocat Associé, HMS Avocats
1. L’article R. 111-27 résulte de l’ancien article R. 111-21 du Code de l’urbanisme.
2. CE, 13 juillet 2012, Association Engoulvent et autres, req. n° 345970, Rec. T. p. 778 ; CE, 7 février 2013, Association Avenir d’Alet, req. n° 348473 ; CAA de Nancy, 31 mars 2016, M. et Mme M. et autres, req. n° 15NC01197.
3. CAA de Lyon, 2 octobre 2012, SAS les Vents Picards, req. n° 11LY01499 ; CAA de Douai, 26 novembre 2015, MLET, req. n° 14DA01125.
4. CE, 25 janvier 1974, Dame Rouquette, Rec. T. p. 1 214.
5. CE, 4 octobre 1974, ministre de l’Équipement c. Consorts Metras, Rec. p. 467.
6. CE, 27 septembre 1999, Société Abil et Charbonneau, req. n° 180322, Rec. T. p. 1 084 ; CE, 9 février 2004, Jabeau, req. n° 217224.
7. CE, 21 mars 2011, Courrège, req. n° 190043.
8. CE, 1er juillet 2009, Société civile immobilière Château de Ledeuix, req. n° 309133, Rec. T. p. 982.