Identifier les risques pour construire une communication financière responsable

Les engagements financiers de la collectivité vis-à-vis de tiers sont de deux ordres :

• Directs : il s’agit de dettes contractées auprès des tiers, que la commune s’est engagée à rembourser, selon des délais pouvant varier de quelques semaines (bons de commande, marchés publics) à quelques années (emprunts).
• Indirects : il s’agit d’engagements pris auprès de tiers, sans maîtrise du risque encouru. Ces tiers sont les intercommunalités, associations, partenariats privés en délégation de service public.

L’emprunt : le possible risque financier s’est construit de manière concomitante à la libéralisation des crédits du secteur public local et leur diversification.

Le dossier d’emprunt à fournir aux organismes bancaires comporte :

• les documents budgétaires (comptes administratifs pour les années passées, budget primitif pour l’année en cours) ;
• certains états notifiés par l’État (dotation globale de fonctionnement, bases de la fiscalité directe locale).

Les garanties d’emprunt constituent une importante source de risques pour les communes. Obligatoires afin d’accompagner la construction du logement social, elles représentent un potentiel de dettes futures lorsqu’elles concernent certains équipements ou services publics, mais également l’équipement du milieu associatif. La liste des emprunts garantis figure en annexe aux documents budgétaires.

L’instruction M14 a rendu obligatoire la constitution de provisions budgétaires ou d’un cautionnement, permettant la prise en charge du risque. Ce dispositif, obligatoire pour les communes de plus de 3 500 habitants, trouve sa limite dans le principe de l’annualité budgétaire : seul le comptable public détient l’historique de chaque compte avec balances d’entrée et sortie.

D’autres provisions budgétaires s’appliquent de manière obligatoire : pour différé de remboursement de la dette, par exemple. La réforme de la M14 au 1^er janvier 2006 a allégé ce régime.

Les subventions aux associations se sont considérablement développées, en dépit du travail mené pour rationaliser et légaliser les satellites « transparents ». Au-delà même des seules subventions, ce sont tous les concours, y compris sous forme de prestations en nature, qui doivent être considérés dans l’approche de la notion de risque.

Susceptibles de participer au démembrement de l’action publique, les associations deviennent de plus en plus contraintes dans leurs relations avec leurs financeurs publics. Les communes doivent donc aborder avec rigueur les deux obligations relationnelles que sont :

• le conventionnement avec les associations subventionnées à plus de 23 000 € par la commune (il sera le plus souvent pluriannuel, avec objectifs chiffrés et vérifiables) ;
• la production du bilan par les associations qui perçoivent une subvention communale dépassant 75 000 € ou représentant plus de 50 % de son budget. Ces bilans ne sont plus produits en annexe du compte administratif, mais ils l’accompagnent lors du contrôle budgétaire.

Les participations à des organismes tiers : sociétés d’économie mixte et délégations de service public constituent des modes de gestion alternatifs pour l’exercice de l’activité publique :

• les sociétés d’économie mixte locales (SEML) constituent un mode de partenariat public/privé utilisant des fonds publics majoritairement selon des modalités de gestion relevant du droit privé. Traditionnellement créées pour l’aménagement urbain, les SEML bénéficient d’avances de fonds publics, pour ne trouver leur équilibre qu’au terme de l’opération ;
• les délégations de service public (DSP) représentent une alternative aux marchés publics, processus de droit commun visant à confier la réalisation d’une mission à une ou plusieurs entreprises. La particularité de la DSP consiste à confier à ladite entreprise la perception de recettes provenant de l’activité exploitée. Ces recettes équilibrent le service, totalement ou partiellement. Dans les deux cas, des clauses prévoient systématiquement la couverture du déficit par la collectivité.

Afin de garantir au mieux les intérêts de la commune, le risque s’anticipe dès la rédaction des actes partenariaux (statuts, contrat) par introduction de clauses limitant l’engagement de la commune.

Les participations aux intercommunalités sont rarement considérées comme constitutives de risques. Le secteur public tend à sous-estimer ses propres dangers : communautés et syndicats constituent des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), donc des entités publiques. Or, participer à une structure intercommunale engendre des risques, organisés et encadrés par la réglementation et les statuts des organismes considérés.

L’origine de ces risques est diverse :

• La participation annuelle, ou cotisation, constitue une dépense obligatoire. En effet, la contribution de la commune peut lui être prélevée par débit d’office, et l’inscription budgétaire de la somme due est imposée.
• Les modifications de compétences, de périmètre ou de structure portent à conséquences financières : transfert de fiscalité, mutualisation de dépenses, transfert de services, imposent de mener des études préalables.
• La sortie d’une intercommunalité constitue rarement une économie financière : récupération de dépenses de gestion, transferts de patrimoine et d’emprunt, d’éventuels déficits. La commune est rarement gagnante. L’État ne favorise pas l’isolement des communes, mais plutôt la couverture de l’ensemble du territoire par des intercommunalités.

Ce tableau vous permettra d’identifier et chiffrer les diverses sources possibles de risques pour votre commune.