L’évolution des politiques nationales et institutionnelles de la petite enfance

Développement de la politique de la petite enfance

À la libération, l’État développe les prestations familiales avec une forte approche nataliste (allocation logement pour les familles, création du quotient familial, allocation prénatale). Ce n’est qu’à partir des années 1970-1980 que les politiques familiales intègrent le travail des mères comme une réalité économique et sociale en développant des prestations adaptées et une aide au développement des places d’accueil (allocation pour frais de garde en 1972, création du congé parental, aide à l’investissement puis création des contrats crèches en 1983). Cette période voit également le développement des approches éducatives (réflexion sur l’aménagement et les projets d’accueil en crèche, école maternelle, accueil de loisirs maternels, etc.).

Toutefois, il faut attendre les années 1990 pour que la politique familiale nationale se traduise par le soutien au développement des politiques de la petite enfance et de l’enfance sur le plan local, avec la création des contrats territoriaux (« contrat enfance », « contrat temps libre » ou CTL, « contrat enfance et jeunesse » ou CEJ…). Au-delà du soutien au développement des places d’accueil, les CAF accompagnent les communes dans la définition d’une politique petite enfance plus structurée à partir de l’élaboration de diagnostics locaux. Des moyens conséquents sont mis, sur tous les territoires, dans l’amélioration de la qualité de service, le pilotage et la coordination.

Freins au développement

Cependant, durant cette période, plusieurs éléments viennent freiner le développement des politiques de la petite enfance :

• les CTL et CEJ s’orientent davantage vers le développement des services pour les 6-18 ans ;
• les communes ont du mal à suivre les évolutions sociales et la diversification des situations familiales, et par conséquent l’évolution des besoins des familles (cf. L’évolution des familles, de leurs attentes et de leurs besoins) ;
• les places d’accueil existantes sont peu optimisées, donc très coûteuses au regard des besoins d’accueil grandissants ;
• la baisse des finances publiques et l’« éparpillement » des financements des CAF sur les territoires ont conduit à un contrôle de la Cour des comptes et à la définition de « territoires prioritaires » ; les territoires ayant déjà créé des services sont ainsi moins soutenus.

Initiatives de la Cnaf en réponse aux besoins

Face à cette situation, la Cnaf fait évoluer progressivement sa politique :

• en renforçant l’approche territoriale globale (petite enfance, enfance, jeunesse) sur des territoires prioritaires par le développement des CEJ et l’expérimentation de « conventions territoriales globales » ;
• en mettant en place la prestation de service unique (PSU) entre 2002 et 2005 ;
• en affirmant de nouveaux objectifs dans le cadre de conventions d’objectifs et de gestion (COG).

Les « conventions territoriales globales » sont des contrats mobilisant davantage les communes, les communautés de communes et les départements dans la mise en œuvre de cette politique.

En effet, les collectivités doivent s’impliquer plus fortement dans la mise en œuvre des politiques de la petite enfance puisqu’elles y participent à part égale avec la CAF. Ainsi, elles en mesurent le coût en investissement et en fonctionnement, tant sur la création de modes d’accueil que sur les postes de coordination ou les travaux de diagnostic.

La prestation de service unique (PSU), quant à elle, a remplacé quatre anciennes prestations de service qui permettaient de financer l’accueil des enfants de moins de 4 ans en structures collectives.

Au-delà de la simplification, cette réforme avait cinq objectifs :

• inciter les crèches et les haltes-garderies à améliorer leur taux d’occupation en répondant mieux aux besoins formulés par les familles (notamment en développant l’accueil occasionnel en complément de l’accueil régulier) ;
• améliorer les passerelles entre la crèche ou la famille et l’école maternelle (elle s’étend jusqu’à 4 ans) ;
• faciliter la reconnaissance du rôle des haltes-garderies dans la réponse aux besoins atypiques des familles et aux situations d’urgence en multipliant par deux le montant plafond de la prestation de service ;
• répondre à l’évolution des amplitudes d’ouverture liées à l’évolution des rythmes et des temps de travail : une crèche ayant une amplitude d’ouverture forte (7 heures/19 heures, par exemple) recevra 12 heures de PSU, contre 10 auparavant ;
• adapter la tarification aux besoins des familles ; pour la première fois, un barème national modulé en fonction des ressources des familles est adopté.

Enfin, la Cnaf affirme de nouveaux objectifs dans le cadre de conventions d’objectifs et de gestion (COG) successives : 2009-2012, 2013-2017 puis 2018-2022.

Ces évolutions sont d’autant plus marquées qu’à la suite du rapport de Michèle Tabarot « Le développement de l’offre d’accueil de la petite enfance » (juillet 2008), la politique nationale en faveur de la petite enfance devient un sujet prioritaire d’actualité.