La réglementation comptable publique, notamment par le biais des instructions budgétaires et comptables, est un préalable fondamental à la connaissance et à la maîtrise des règles budgétaires et comptables qui régissent l’environnement financier d’un EPCI.
Il est possible d’établir des points de rapprochement entre règles budgétaires et règles comptables, c’est pourquoi une connaissance précise des différents principes est nécessaire.
Les grands principes budgétaires
Principe d’annualité budgétaire
Le budget primitif d’un EPCI est prévu et exécuté dans le cadre annuel, autrement dit toutes les opérations, tous les emplois et toutes les ressources, sont retracés pour une année civile. Sauf exception, les prévisions et les exécutions budgétaires interviennent du 1er janvier au 31 décembre. Le principe d’annualité budgétaire est un principe important, c’est pourquoi, sauf exceptions, le budget de l’EPCI doit être voté avant le 31 mars ou le 15 avril en cas de renouvellement des organes délibérants.
Le principe d’annualité budgétaire, attendu que les prévisions sont parfois difficiles et que certaines opérations, d’investissement notamment, dépassent le cadre annuel en termes de réalisations, implique quelques exceptions. Il s’agit d’exceptions infra-annuelles ou supra-annuelles :
- la décision modificative de crédits (DMC) qui en cours d’exercice modifie les prévisions budgétaires annuelles ;
- les autorisations de programmes (AP) et les autorisations d’engagement (AE) constituent une exception au principe d’annualité budgétaire, car les AP et les AE permettent des prévisions pluriannuelles par le biais d’un échéancier de crédits de paiement (CP) ;
- le report de crédits est également une exception au principe d’annualité budgétaire. Certaines opérations d’investissement dépassent le cadre annuel en termes de réalisation, il est donc nécessaire de reporter les crédits engagés (comptablement et juridiquement) n’ayant pas fait l’objet d’un mandatement.
Principe d’unité budgétaire
Toutes les opérations budgétaires, les prévisions comme les exécutions, doivent être retracées dans un même document : un document unique qui précise le chiffrage des différentes opérations prévues par l’EPCI. Les annexes budgétaires font également partie intégrante du principe d’unité budgétaire.
Concernant le principe d’unité budgétaire, des exceptions existent. En effet, pour diverses raisons, en particulier pour des raisons de TVA et de définition de service public, administratif ou industriel et commercial, il est nécessaire d’isoler certaines opérations ou certaines activités. Il en va ainsi des transports publics, lesquels doivent être financés par des ressources qui ne se confondent pas avec l’impôt direct local. C’est pourquoi les instructions budgétaires et comptables prévoient la possibilité, pour les entités publiques locales, de créer des budgets annexes. Le budget annexe est une exception au principe d’unité budgétaire.
Ainsi, pour les lotissements, les zones d’activités économiques, la création d’un budget annexe est nécessaire.
Les EPCI assurant des missions de service public industriel et commercial appliquent les instructions budgétaires et comptables M4 déclinées :
- M41 pour les régies de distribution d’énergie électrique et gazière ;
- M42 pour les abattoirs ;
- M43 pour les services de transports ;
- M44 pour les établissements publics fonciers locaux ;
- M49 pour les services de distribution d’eau potable et d’assainissement.
A noter
En termes de suivi, la consolidation, après retraitement des flux croisés entre budgets, entre le budget principal et les budgets annexes, et entre les budgets annexes, est un instrument intéressant. Les budgets annexes ne doivent pas empêcher l’EPCI de présenter les emplois et les ressources de l’établissement dans leur globalité.
Principe d’universalité budgétaire
Il ne peut y avoir de compensation entre les recettes et les dépenses. Le budget primitif doit prévoir et le compte administratif doit comptabiliser toutes les dépenses dans leur entièreté et toutes les recettes dans leur entièreté.
Exemple : l’EPCI décide d’aménager une voie, le coût d’aménagement de ladite voie est fixé à 150 000 € TTC. L’EPCI obtient une subvention de 50 000 € TTC. L’EPCI ne peut pas inscrire la somme de 100 000 € TTC (soit 150 000 € TTC – 50 000 € TTC) ; la somme de 150 000 € TTC doit être inscrite en dépense et la somme de 50 000 € en recette.
En outre, sauf exceptions, il ne peut y avoir d’affectation entre recettes et dépenses. Les recettes, en principe, ne peuvent pas être affectées.
Équilibre réel
L’équilibre réel, sorte de « règle d’or » en matière de finances publiques, est un principe fondamental concernant les règles budgétaires et comptables.
Tout d’abord, la singularité budgétaire des EPCI et des communes est l’existence de deux sections : la section de fonctionnement et la section d’investissement.
La notion d’équilibre réel ne se limite pas à une égalité entre dépenses et recettes, l’équilibre réel implique d’autres variables très importantes :
- les deux sections doivent être respectivement équilibrées ;
- la prévision sincère des dépenses et des recettes ; en d’autres mots, les recettes ne doivent pas être « maximisées » et les dépenses ne doivent pas être « minimisées » ;
- le recours à l’emprunt n’est possible que pour les opérations d’investissement ;
- le remboursement du capital des emprunts souscrits doit être financé par les ressources propres de l’EPCI.
Spécialité budgétaire
Le budget primitif d’un EPCI, pour une information efficace et efficiente, doit être détaillé. Le détail doit comporter divers éléments dont la vocation est informative.
À cet effet, des nomenclatures budgétaires et comptables existent. Les nomenclatures diffèrent en fonction de l’entité (M14 pour les budgets « services publics administratifs » (SPA) des communes et des EPCI, M21 pour les établissements publics de santé, M31 pour les offices publics de l’habitat à comptabilité publique, M52 pour les départements, M57 pour les métropoles et les collectivités territoriales uniques, M61 pour les services départementaux d’incendie et de secours, M71 pour les régions…). Afin de spécialiser budgétairement leurs opérations, les EPCI utilisent donc la nomenclature M14 pour les SPA et la nomenclature M4 pour les services publics industriels et commerciaux (SPIC). Le niveau de détail comporte différents éléments :
- un montant ;
- un libellé d’opération ;
- un chapitre budgétaire ;
- une fonction.
En matière de spécialité budgétaire, il est nécessaire d’opérer une distinction entre présentation et vote. Tout d’abord, la prévision et la comptabilisation des opérations s’effectuent par le biais de la nomenclature par nature ; or une présentation croisée nature/fonction est obligatoire, d’où l’importance de renseigner avec exactitude les codes fonctionnels.
Concernant le vote du budget, l’EPCI doit délibérer pour choisir la ventilation du vote des crédits budgétaires.
A noter
Concernant les EPCI, le recours à une comptabilité analytique ou extracomptable est possible. En effet, le suivi de certaines opérations ou de certaines activités nécessite l’adjonction de codes spécifiques ou de programmes particuliers. Ce faisant, une mise à jour régulière des imputations budgétaires est nécessaire, notamment en ce qui concerne l’actualisation des plans comptables, mais également en ce qui concerne les nouvelles opérations ou les nouveaux programmes de l’établissement.
