La rupture conventionnelle pour les agents contractuels

Une mesure à large champ

L’introduction, le 6 août 2019, de la rupture conventionnelle dans le dispositif légal d’emploi des agents contractuels de droit public constitue l’une des innovations majeures de la loi de transformation de la fonction publique .

L’ouverture de la mesure, qui précédemment n’était pas admise dans la fonction publique, est d’autant plus remarquable qu’elle est étendue non seulement à certains agents contractuels de droit public mais aussi aux fonctionnaires ( L. n° 2019-828, 6 août 2019, art. 72 , I et II). Pour les titulaires, il s’agit d’une expérimentation qui sera conduite du 1^er janvier 2020 au 31 décembre 2025 et donnera lieu à une évaluation présentée au parlement un an avant son terme.

Les objectifs des pouvoirs publics

Cette nouvelle modalité de cessation des fonctions s’inscrit au rang de diverses mesures ayant pour objet de « favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics » (L., 6 août 2019, préc., titre IV).

Au-delà de cet intitulé, déjà significatif, les objectifs des pouvoirs publics sont exprimés dans deux documents : l’étude d’impact et l’exposé des motifs de la loi de 2019 de transformation de la fonction publique.

Les objectifs affirmés dans l’étude d’impact – Selon l’étude d’impact de la réforme de 2019 (étude du 27 mars 2019, jointe au dossier législatif publié au JO) :

« La mise en place de la rupture conventionnelle s’inscrit dans l’objectif, plus général, du gouvernement qui vise à favoriser la fluidité des carrières entre l’emploi public et le secteur privé tout en renforçant les garanties relatives au recrutement et aux conditions d’emploi des agents contractuels. Il s’inscrit également dans le cadre des plans de départs volontaires. […] En ce qui concerne le volet “chômage” de la présente mesure, l’objectif est d’étendre le régime d’auto-assurance chômage des agents publics civils aux cas de privation d’emploi résultant d’une rupture conventionnelle […]. L’objectif poursuivi est d’accompagner les démarches volontaires de départ de la fonction publique avec une garantie supplémentaire pour les agents concernés. »

Les objectifs affirmés dans l’exposé des motifs – En cohérence avec ces orientations, l’exposé des motifs présenté en tête du projet de loi de réforme (cf. dossier législatif précité) confirme que « […] conformément à l’objectif plus général du gouvernement qui est de favoriser la mixité des carrières publiques et privées, l’article pose également le principe de la rupture conventionnelle pour les agents contractuels recrutés par contrat à durée indéterminée relevant des trois versants de la fonction publique ainsi que pour les ouvriers de l’État. […] L’article permet également d’étendre le régime d’auto-assurance chômage des agents publics civils aux cas de privation d’emploi résultant d’une rupture conventionnelle, sur le modèle de ce qui existe pour le secteur privé […] ».

En synthèse – Il ressort des objectifs des pouvoirs publics que la mesure a pour but de favoriser les départs de certains agents en CDI de la fonction publique, en rendant attractifs de tels projets par le versement d’une indemnité de rupture et la possibilité d’accéder au régime des indemnités chômage, deux avantages financiers que la démission n’offre pas (hormis les cas de démission légitime qui ouvrent le droit aux indemnités chômage).

Une mesure longtemps refusée dans la fonction publique

Un long cheminement – Onze ans auront été nécessaires à l’introduction en droit de la fonction publique de la rupture conventionnelle du contrat, si l’on se réfère à la mise en place de cette mesure à l’endroit des employeurs et salariés de droit privé par la loi n° 2008-596 du 25 juin 2008 , désormais codifiée aux articles L. 1237-11 à L. 1237-16 du Code du travail .

Différences entre droit du travail et droit public ? – Quelles sont les raisons qui peuvent justifier un tel écart, un tel délai ?

Des éléments d’explication ont été apportés le 24 mars 2015 par le ministère de la Décentralisation et de la Fonction publique, en réponse à une question écrite adressée sur ce sujet par un député, M. François Brottes ( Rép. min. n° 68977 : JOAN, 24 mars 2015, p. 2229 ) :

« Le droit du travail et le droit public poursuivent des objectifs distincts qui justifient que la place laissée “à l’accord de la volonté des parties” ne soit pas la même dans la relation contractuelle, notamment au moment de la rupture du contrat. En droit du travail, l’objectif de protection du salarié n’interdit pas de négocier des conditions financières de rupture du contrat qui soient plus favorables au salarié. En droit public, la poursuite de l’intérêt général et l’objectif de protection des deniers publics limitent les possibilités de négociation des conditions d’indemnisation d’une rupture de contrat de travail. Elle a conduit le juge administratif à consacrer les dispositions réglementaires relatives aux indemnités de licenciement des agents publics comme des dispositions d’ordre public, c’est-à-dire impératives, que la volonté des parties au contrat ne peut en aucun cas mettre en échec. […] La reconnaissance des dispositions réglementaires relatives au licenciement des agents contractuels comme des dispositions d’ordre public conduit ainsi à soustraire l’indemnité de licenciement à la volonté des parties et à limiter le risque de “libéralité”. Elle permet aussi d’assurer l’égalité de tous les agents contractuels. Compte tenu de ces différences fondamentales, la rupture conventionnelle ne paraît pas adaptée aux contraintes de fonctionnement du service public. […] La mise en place d’une rupture conventionnelle comporte, en outre, un risque de déresponsabilisation des administrations dans la conduite de leur procédure de licenciement. Par ailleurs, elle serait nécessairement coûteuse (la rupture amiable suppose une indemnisation dont le montant est généralement supérieur à l’indemnité de licenciement). Enfin, il convient de noter que le licenciement, le non-renouvellement de contrat et les cas de démissions considérées comme légitimes ouvrent droit au bénéfice de l’allocation-chômage. Par ailleurs, s’agissant des fonctionnaires, le décret n° 2009-1594 du 18 décembre 2009 a institué une indemnité de départ volontaire pour ceux qui souhaiteraient quitter définitivement la fonction publique territoriale. Elle permet l’attribution d’une prime pouvant aller jusqu’à deux ans de salaire et répond aux préoccupations de ceux qui désirent changer d’orientation professionnelle. »

Manifestement, ces obstacles – déterminants en 2015 pour exclure la rupture conventionnelle du droit de la fonction publique – n’ont plus la même portée quatre ans après. Ils étaient pourtant liés :

• à la poursuite de l’intérêt général ;
• à la protection des deniers publics face au coût de cette mesure et au risque de « libéralité » ;
• à la nécessité d’assurer l’égalité de tous les agents contractuels ;
• au danger d’une déresponsabilisation des administrations dans la conduite de leur procédure de licenciement.

L’interdiction par le juge administratif – En l’absence de disposition légale propre à la fonction publique, le juge administratif a censuré l’utilisation de la mesure par l’administration et ses cocontractants :

• directement, lorsque les éléments du dossier soumis faisaient référence expressément à la rupture conventionnelle ( CE, 28 mai 2014, n° 366009 , cons. 6 ; CAA Lyon, 5 févr. 2019, n° 17LY00395 , cons. 3) ;
• ou indirectement (lorsque les parties n’avaient pas fait référence expressément à la rupture conventionnelle), en jugeant qu’il ne leur était pas loisible de négocier les conditions d’indemnisation de la rupture du contrat de travail, si l’indemnité allouée au titre de cette rupture s’avérait supérieure au montant de l’indemnité qu’aurait perçue l’intéressé en cas de licenciement, car les dispositions relatives au calcul de l’indemnité de licenciement présentent un caractère d’ordre public ( CE, 14 juin 2004, n° 250695 , cons. 3).