Les responsabilités civile et administrative
- 1 - Distinction entre responsabilité du personnel et responsabilité de l'établissement
- 2 - La responsabilité de l'établissement
- 2.1 - La responsabilité civile de l'établissement médico-social sous statut de droit privé
- 2.2 - La responsabilité administrative de l'établissement public
- 2.3 - Les leviers institutionnels de prévention de la mise en œuvre de la responsabilité civile et administrative des ESMS
- 2.3.I - La mise en œuvre des obligations posées par la loi n o 2002-2 du 2 janvier 2002
- Les outils de la loi du 2 janvier 2002 réformant l'action sociale et médico-sociale Les outils de la loi du 2 janvier 2002 MESX0000158L sont au nombre de sept et représentent pour certains des obligations contractuelles (contrat de séjour ou document individuel de prise en charge), et pour les autres des sources d'information (livret d'accueil, charte des droits et libertés de la personne accueillie, personne qualifiée, projets d'établissement et de services), voire des instances (conseil de la vie sociale ou autre forme de participation). Le contrat de séjour ou document individuel de prise en charge (DIPC) Ce document, dont le contenu est explicité par le décret n o 2004-1274 du 26 novembre 2004 SOCA0422436D , engage l'établissement quant aux prestations qu'il propose au résident signataire et aux moyens qu'il mobilise dans ce cadre. Son contenu doit en outre être révisé régulièrement, en phase avec les besoins et attentes de l'usager. On relève donc, si ce n'est une obligation de résultats, une obligation de moyens qui incombe à l'établissement. Les propositions élaborées par les équipes doivent donc être adaptées, réalistes et surtout effectives. Le livret d'accueil Un livret d'accueil doit être remis à chaque personne à son entrée dans un établissement ou service social ou médico-social. Ce livret d'accueil doit garantir l'exercice effectif des droits et libertés individuels et notamment « prévenir tout risque de maltraitance ». Son contenu est précisément défini par la circulaire DGAS/SD 5 n o 2004-138 du 24 mars 2004 CIRCUL_SANA0430132C , mais l'exhaustivité de ces informations, relatives tant à l'établissement qu'à ce qui intéresse directement les personnes prises en charge, ne suffit pas à prémunir l'institution contre le risque de voir sa responsabilité engagée. Les informations qu'il délivre doivent être lisibles et intelligibles par les usagers auxquels elles sont destinées, considérant qu'il s'agit de personnes en difficulté, souvent peu enclines à absorber des renseignements qui peuvent leur paraître rébarbatifs. Un vocabulaire simple, une ergonomie ludique, etc. sont autant d'éléments dont l'établissement doit tenir compte pour ne pas se contenter de se conformer à l'existence légale de cet outil mais bien pour répondre à son obligation d'information des usagers, qui pourrait engager sa responsabilité si elle n'était pas efficiente. La charte des droits et libertés de la personne accueillie De la même manière que le livret d'accueil, elle doit être accessible. On pourra, pour cette raison, opter pour des versions vulgarisées, utilisant un vocabulaire plus abordable adapté à la population accueillie et agrémentées de cryptogrammes ou dessins facilitant la compréhension. La personne qualifiée Cette personne, dont le principe est explicité dans le décret n o 2003-1094 du 14 novembre 2003 SANA0323170D , aide les usagers accueillis à faire valoir leurs droits. Celle-ci, comme tous les outils précités, doit être accessible au-delà d'exister. L'établissement engage sa responsabilité s'il ne facilite pas l'accès de ses résidents à cette personne, qui plus est bénévole. Il s'agit pour cela d'expliquer son utilité aux usagers, mais surtout de les mettre en contact avec celle-ci en cas de sollicitation, voire enfin de faciliter leurs échanges en prenant en charge, par exemple, les frais de correspondance (épistolaire ou téléphonique), voire les frais de déplacements inhérents à l'une ou l'autre partie en cas de rencontre. Le conseil de la vie sociale (CVS) ou toute autre forme de participation La programmation de ces conseils à fréquence régulière ne garantit pas la participation des usagers à la vie institutionnelle et ne prémunit pas l'établissement contre l'engagement de sa responsabilité dans ce cadre. Elle implique la participation régulière de la direction et de professionnels dont le niveau de responsabilité permet de prendre des décisions répondant aux besoins et attentes des résidents, lorsque cela est possible. Elle implique aussi la participation des usagers eux-mêmes dont il faut susciter l'engouement en déployant des trésors d'inventivité (responsabilisation, organisation de temps conviviaux et ludiques, bonne communication et plus particulièrement transmission d'informations utiles). À défaut et quoi qu'il en soit, une écoute attentive et permanente semble mieux répondre à la finalité de participation des usagers à la vie de l'institution qui les accompagne, et par conséquent prémunir cette dernière contre l'engagement de sa responsabilité dans ce cadre. Le règlement de fonctionnement Encadré par un texte législatif, il définit les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l'établissement ou du service. Il pose un cadre de référence qui évite les possibles dysfonctionnements des personnes accueillies ou permet de les identifier pour ensuite mieux les prévenir. L'établissement doit en effet se donner les moyens de le faire respecter pour ne pas engager sa responsabilité civile ou administrative. Le projet d'établissement et les projets de service Ils doivent définir une organisation en corrélation avec les besoins et attentes des usagers, la plus efficiente possible, et avec des perspectives évolutives. Il renseigne les résidents et leurs représentants légaux sur l'entité à laquelle ils confient leur quotidien, ce qui n'est pas négligeable. Des écarts importants dans ce cadre pourraient engager la responsabilité de la personnalité morale.
- Les droits issus de la loi du 2 janvier 2002 Cette loi institue également sept droits fondamentaux dévolus aux usagers des institutions sociales et médico-sociales, lesquels il convient de mettre en œuvre de façon effective (article L. 311-3 du Code de l'action sociale et des familles CASF . Le respect de la dignité, de l'intégrité, de la vie privée, de l'intimité et de la sécurité Ce respect se concrétise par de multiples dispositions. Celles-ci consistent tout d'abord à octroyer aux usagers des conditions d'accueil et de vie décentes et adaptées à leur condition. Les locaux doivent être conçus et équipés pour être accessibles à tous (normes accessibilité 2015), sécurisés (équipement en systèmes de sécurité incendie), accueillants (travaux réguliers de maintenance et réhabilitation, décoration, etc.). Ces équipements doivent en outre être régulièrement contrôlés (audits des bureaux de contrôle, dispositifs de maintenance des fournisseurs, etc.). Les locaux doivent également être conçus pour répondre aux besoins personnalisés de chacun. L'intimité en est un universel et fondamental ; on a ainsi noté la disparition progressive des hébergements collectifs de type dortoirs et l'équipement en sanitaires individuels est préconisé dans la mesure du possible. Il faut toutefois veiller à ne pas trop standardiser les réponses. Dans les établissements qui relèvent de la protection de l'enfance, par exemple, des enfants jeunes et fragiles peuvent être terrorisés à l'idée de dormir seuls dans une chambre ; le respect de l'intimité ne rime pas forcément avec l'éradication totale des hébergements collectifs car il pourrait alors contrevenir au respect de l'intégrité… Il faut tendre vers un savant équilibre entre ces différentes notions. La configuration des locaux n'est en outre pas la garante exclusive du respect de ces droits ; l'organisation et le fonctionnement de l'institution, mais aussi l'attitude des différents professionnels qui y travaillent y contribuent largement. Les outils précités et le projet d'établissement en particulier sont d'excellents leviers dans ce cadre. Le libre choix entre les prestations (domicile/établissement) C'est une notion plus difficile à mettre en œuvre, notamment dans le cas où les usagers sont plus ou moins « captifs », d'une décision de justice par exemple. Ce point est particulièrement sensible en matière de responsabilité de l'établissement car il se vérifie rarement ou dans la mesure de possibilités tout à fait relatives. On ne saura alors que trop conseiller aux équipes de terrain d'apporter une vigilance accrue, en amont, à la transmission des informations utiles et nécessaires (en termes de droits notamment) mais aussi à la participation des usagers qui doivent être les protagonistes de leur projet de vie, en collaboration étroite avec les professionnels qui les accompagnent. La prise en charge ou l'accompagnement individualisé et de qualité Il doit respecter un consentement éclairé ; c'est un droit intimement lié aux précédents. La confidentialité des données concernant l'usager Elle relève autant de la sécurisation des systèmes d'information de l'établissement que du respect des obligations de secret professionnel et de discrétion professionnelle qui incombent aux personnels de l'établissement ( cf. Chap. 5/2.3, III., A ). Concernant les informations sur support papier, il est indispensable d'en sécuriser l'archivage. Les accès délivrés aux personnes physiques doivent être limités et identifiés, dans des locaux protégés contre les risques d'incendie ou d'inondation, respectant des normes de températures et de ventilation adéquates. Quant aux données informatisées, la grande majorité à ce jour, elles répondent à une réglementation précise et très stricte ( cf. B). L'accès à l'information Il doit être facilité ou restreint selon la nature de celle-ci. L'accès au dossier notamment fait idéalement l'objet d'une procédure, qui à l'instar de l'accès aux données médiales, prévoit l'accompagnement par un professionnel compétent pour expliciter les rapports divers. Car, comme toujours, cette information doit être intelligible et correctement interprétée par la personne concernée. L'archivage constitue ici aussi un point névralgique en termes de responsabilité, en ce qu'il doit permettre un accès sûr (problèmes de perte des dossiers) et rapide aux données recherchées (l'idéal consistant à disposer d'une base de données à jour et incluant un moteur de recherche à plusieurs entrées). Inversement, il convient de protéger les personnes accueillies vis-à-vis de certaines informations à caractère nuisible, provenant notamment de l'environnement externe, à l'aire d'Internet ( cf. B). L'information sur les droits fondamentaux et les droits de recours Elle est le plus souvent transmise à l'occasion de l'accueil, si ce n'est oralement, par le biais des différents supports d'informations préalablement cités, tels que le livret d'accueil ou la charte des droits et libertés de la personne accueillie. La participation directe au projet d'accueil et d'accompagnement Elle est d'autant plus délicate que les personnes accueillies sont, pour la plupart, en situation de vulnérabilité lors de leur rencontre avec les professionnels. Ces derniers doivent donc être à leur écoute pour rechercher, susciter et accompagner cette participation afin qu'elle soit effective. Chaque personne accompagnée a des attentes et des besoins singuliers, que le professionnel s'emploie à intégrer dans le projet. C'est un facteur clé de réussite tant pour la personne concernée que pour l'institution qui l'accompagne. C'est enfin un garde-fou en matière d'engagement de la responsabilité civile et administrative de l'établissement, car un usager informé et impliqué est moins enclin à attaquer l'institution qui l'accompagne.
- 2.3.II - La stricte application des normes en vigueur
- La réglementation et les usages qui concernent directement les usagers La surveillance des usagers La surveillance des usagers, pour leur protection, est un écueil majeur dans l'engagement de la responsabilité des établissements sociaux et médico-sociaux. La liberté d'aller et venir qui leur est dévolue, sauf exceptions, confère un caractère d'autant plus délicat à cette obligation. Si la vigilance des professionnels demeure le principal facteur clé de succès dans ce cadre, la prévalence des fugues reste importante, en particulier dans certains types d'établissements dont ceux qui relèvent de la protection de l'enfance. Quoi faire en cas de fugue Quand la fugue n'a pu être évitée, il faut la gérer correctement, en suivant un protocole strict dans les meilleurs délais, lequel suit globalement les étapes suivantes : Entreprendre des recherches au sein du service, de l'établissement et de ses abords immédiats (parc, etc.) pour retrouver le résident. Si ces premières recherches demeurent vaines, alerter le chef de service et le directeur de l'établissement et prévenir la famille. Si le patient est mineur ou majeur protégé et, de façon générale, s'il court un danger compte tenu de son état de santé mentale ou physique, le commissariat de police ou la gendarmerie doivent être prévenus de sa disparition, de façon imminente. Si l'usager concerné est considéré comme présentant un danger pour lui-même ou pour les tiers, l'établissement doit prendre toutes les mesures de protection à son égard comme à celui des autres résidents vulnérables et des tiers. Le procureur de la République peut être saisi et les forces de police peuvent être alertées sur sa saisine. Ces précautions limiteront l'engagement de la responsabilité de l'établissement et permettront surtout de protéger les usagers qu'il a sous sa garde. Les systèmes d'information Les données informatisées, générées par l'établissement ou accessibles par ses usagers, ont fait l'objet d'une réglementation multiple ces dernières années qui menace grandement la responsabilité de l'établissement, d'autant plus qu'elle concerne des personnes fragilisées, particulièrement exposées à ce type de risques. Les textes majeurs en la matière sont les lois Hadopi (Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet), Loppsi (loi d'orientation et de programmation sur la performance de la sécurité intérieure), LCEN (loi pour la confiance dans l'économie numérique) et la loi « Informatique et libertés ». Risques encourus par les établissements D'une manière générale et synthétique, les risques encourus par les établissements sociaux et médico-sociaux sont les suivants : Risque de mise en cause civile, voire pénale, de l'établissement induite par les comportements suivants de ses salariés : utilisation malveillante des moyens informatiques et de communications électroniques (messagerie, forums, contenus diffamatoires à l'égard de tiers par exemple) ; téléchargement de documents ouvrant droit à des poursuites pénales (pédophiles, incitation à la haine raciale, etc.) ; contrefaçon : utilisation de copies illicites de logiciels ou d'œuvres protégées sans autorisation des ayants droit. Risque de mise en cause pénale de l'établissement induite par le comportement d'un usager mineur ou majeur protégé. Risque de mise en cause pénale, de sanction Cnil (Commission nationale informatique et libertés) et de risques sociaux s'il y a : mise en œuvre d'un traitement de DCP (données à caractère personnel) sans avoir pris les mesures nécessaires pour assurer la sécurité des données ; conservation ou traitement de DCP au-delà de la durée autorisée ; détournement des DCP de leur finalité initiale déclarée à la Cnil ; communication de DCP à des personnes non autorisées à les connaître ; collecte de DCP par un moyen frauduleux, déloyal ou illicite (même par un salarié). Obligations D'une manière générale et synthétique, les obligations et préconisations qui incombent par conséquent aux établissements sociaux et médico-sociaux en la matière sont les suivantes : Obligation de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour interdire l'accès à des sites illégaux : il s'agit de protéger l'institution contre la consultation de sites racistes, négationnistes et l'achat de produits dont la vente est interdite sur Internet (certains médicaments, alcool, tabac, etc.), mais aussi d'interdire l'accès à des sites inappropriés (sites terroristes, à caractère pédophile, pornographique ou violent). Obligation de sécurisation du réseau contre le piratage : l'établissement doit être en conformité avec la loi Hadopi liée à des téléchargements illégaux. La mise en place d'un système de filtrage permet de reconnaître les contenus Internet et donc d'assurer les blocages indispensables. Obligation de conservation des logs (ou données de connexion) : lors de la mise en place d'une solution de filtrage, l'institution doit s'engager à conserver pendant un an les données de connexion. Lorsque la solution de filtrage mise en place collecte des informations nominatives, il est nécessaire de faire une déclaration à la Cnil Commission nationale informatique et libertés . En revanche, cette déclaration n'est pas obligatoire si la solution de filtrage ne permet pas un contrôle individualisé des salariés. Obligation de mise en place d'une charte informatique : cela implique d'en informer les salariés et le comité d'entreprise. Obligation de gérer et de sécuriser les données à caractère personnel : l'établissement doit déclarer la création de fichiers auprès de la Cnil, obtenir le consentement de la personne pour collecter ses données, respecter la finalité pour laquelle il a obtenu l'autorisation de la Cnil et il ne peut conserver indéfiniment ces données et doit les sécuriser. En conclusion La gestion des données à caractère informatique requiert une attention accrue car elle peut représenter un réel danger pour les personnes, autant qu'une source d'information formidable et nécessaire. Elle est devenue l'un des talons d'Achille de la responsabilité des établissements sociaux et médico-sociaux, a fortiori parce qu'ils accueillent des personnes fragiles.
- La réglementation relative à la logistique Logistique La sécurité incendie Sécurité incendie C'est certainement la bête noire des établissements sociaux et médico-sociaux, en matière de normes de sécurité. Les principes généraux de prévention du Code du travail CTRAV imposent pléthore d'obligations à l'employeur, auxquels s'ajoutent, pour les établissements sociaux et médico-sociaux, d'autres textes officiels, tels que la réglementation incendie pour les établissements recevant du public et le Code de la santé publique CSP . Il est important d'exercer une vigilance sur l'état de fonctionnement du système de sécurité incendie (SSI), faute de quoi l'installation deviendrait rapidement inefficace. Cet entretien doit être assuré par un technicien compétent ou par l'installateur de chaque équipement par le biais d'un contrat d'entretien. Le SSI doit faire l'objet de contrôles très réguliers, avec une traçabilité. Mais l'écueil le plus sensible se situe plus au niveau des personnes que de la technologie. Le personnel de l'établissement doit être sensibilisé et initié au fonctionnement du système d'alarme et surtout aux procédures d'évacuation. Une vigilance particulière sera accordée dans ce cadre au turn-over et aux remplacements de courte durée, caractéristiques des établissements sociaux et médico-sociaux. Chaque professionnel doit être formé, au risque d'engager la responsabilité de l'établissement. L'alimentation C'est un maillon important dans la prise en charge des personnes accueillies. Du fait d'un état physique et de défenses immunitaires parfois affaiblies, les infections d'origine alimentaire peuvent leur être préjudiciables, voire fatales. La responsabilité de l'établissement dans ce cadre est donc de première importance. Il est donc nécessaire de veiller à l'application rigoureuse des mesures d'hygiène à tous les niveaux de la chaîne, de la réception des denrées à la distribution des repas. La méthode HACCP ( Hazard Analysis Critical Control Points ), plus qu'un outil, constitue une obligation dans ce cadre. Elle prévoit notamment la « marche en avant des aliments » (circuits distincts des denrées et des déchets alimentaires), des contrôles à différents niveaux de la production, le respect des températures, la bonne hygiène des locaux, des analyses alimentaires et bactériologiques régulières, etc. La stricte application de ces normes prévient les accidents alimentaires et protège l'établissement contre l'engagement de sa responsabilité. Le linge Le linge ayant la capacité de fixer les micro-organismes (bactéries, virus, champignons et parasites), la maîtrise de l'hygiène du linge en établissement social et médico-social est devenue indispensable à la préservation de l'intégrité physique des usagers. C'est l'un des points névralgiques susceptibles d'engager la responsabilité de l'établissement si l'on en croit les affaires les plus fréquemment médiatisées, mais surtout les plus fréquemment gérées par les institutions. Il existe ainsi un outil spécifique adapté à l'hygiène du linge, comparable à la méthode HACCP Hazard Analysis Critical Control Points en restauration collective, il s'agit de la méthode RABC : Risk Analysis and Biocontamination Control ou, en français, analyse des risques et maîtrise de la biocontamination. Cette méthode est détaillée dans une norme européenne NF EN 14065, sortie en mai 2003, intitulée « Textiles traités en blanchisserie – Système de maîtrise de la biocontamination », qui repose principalement sur de bonnes pratiques professionnelles et sur l'application de sept principes fondamentaux, incontournables dans le bon fonctionnement d'un établissement. La formation et l'information des professionnels concernés doivent suffire à protéger les uns et les autres dans ce cadre. À noter Si les risques préalablement évoqués sont les plus importants, par leur fréquence et la réglementation corrélée, les risques inhérents à l'activité d'un établissement social ou médico-social sont multiples et variés. Une culture globale de la prévention et de la vigilance constitue la meilleure garantie d'en amoindrir la prévalence.
- 2.3.I - La mise en œuvre des obligations posées par la loi n o 2002-2 du 2 janvier 2002
- 3 - La responsabilité du personnel
Lorsqu'un usager ou un tiers subit un préjudice à raison de l'activité de l'établissement et/ou des agissements d'un de ses membres, la première question qui se pose généralement est de savoir qui, du personnel ou de l'établissement, est susceptible d'engager sa responsabilité. Que l'on soit en présence d'un établissement public ou privé, il est donc fondamental de distinguer l'engagement de la responsabilité de l'établissement de celle du personnel.
1 - Distinction entre responsabilité du personnel et responsabilité de l'établissement
Ni les institutions, ni les individus ne sont infaillibles. De fait, l'activité d'un établissement du secteur médico-social ainsi que les agissements du personnel qui le compose, sont susceptibles d'engendrer des dommages. Or, derrière l'activité d'une institution, il y a nécessairement une action humaine. La question est de savoir quelle est la clé de répartition entre l'engagement de la responsabilité de l'établissement et celle du personnel qui le compose.
1.1 - Les salariés
Au regard du droit commun du travail
Un salarié « n'engage pas sa responsabilité à l'égard des tiers » s'il « agit sans excéder les limites de la mission qui lui a été impartie par son commettant » ( Cass., Ass. plén., 25 février 2000, JCP G 2000, II, pourvoi no 97-17378 97-20152 ). Cette immunité cède lorsqu'il a « intentionnellement commis une infraction ayant porté préjudice à un tiers » ( Cass., Ass. plén., 14 décembre 2001, pourvoi no 00-82066 , Bull. inf. Cass., 1er mars 2002, no 551), et ce, même s'il n'a pas été condamné pénalement.
Ce sera notamment le cas du directeur d'une association coupable de harcèlement à l'encontre d'autres salariés :
Engage sa responsabilité personnelle à l'égard de ses subordonnés le salarié qui leur fait subir intentionnellement des agissements répétés de harcèlement moral
( Cass. soc., 21 juin 2006, req. no 05-43914 et 05-43919 ).
Cas de faute lourde
De même, la Cour de cassation considère que la responsabilité du salarié n'est engagée envers son employeur qu'en cas de « faute lourde ». La faute lourde suppose une intention de nuire du salarié à l'employeur ou à...
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