Protection fonctionnelle des candidats aux élections locales : analyse du décret du 8 janvier 2026

Une transposition technique par renvoi au Code général de la fonction publique

L’article R. 39-11 nouvellement introduit au Code électoral procède par renvoi global aux articles R. 134-1 à R. 134-8 du Code général de la fonction publique. Cette technique législative transpose intégralement aux candidats la trilogie protectrice établie pour les agents publics : protection juridictionnelle avec prise en charge des frais de justice civile et pénale, obligation de protection contre les agissements illicites, et mesures d’urgence en cas de risque manifeste.
Cette extension s’inscrit dans le mouvement jurisprudentiel progressif illustré par l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles du 9 février 2024 (n° 22VE01436), qui avait reconnu l’applicabilité du principe général du droit à la protection fonctionnelle aux conseillers municipaux n’exerçant pas de fonctions exécutives, s’appuyant sur l’arrêt fondateur du Conseil d’État du 3 décembre 2003 (Préfet de la Seine-Maritime contre El Bahi, n° 240267).
Le champ d’application temporel mérite une attention particulière. La protection s’applique pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection, à compter de l’officialisation de la candidature. Celle-ci peut intervenir soit par déclaration publique, soit par désignation d’un mandataire financier conformément aux articles L. 52-4 et L. 52-6 du Code électoral. Cette dualité soulève une difficulté contentieuse : qu’advient-il lorsqu’une déclaration publique intervient plusieurs mois avant la désignation du mandataire financier ? Le juge administratif devra préciser si la simple manifestation d’intention suffit à caractériser l’officialisation, ou s’il convient d’exiger un acte formalisé.

Une centralisation administrative créatrice de zones grises

La compétence administrative est transférée au ministère de l’Intérieur, dérogeant au principe selon lequel la protection fonctionnelle incombe à l’employeur public (article L. 134-1 du Code général de la fonction publique). Cette centralisation, justifiée par des considérations d’impartialité et d’efficacité budgétaire, pourrait toutefois susciter des difficultés d’articulation.
Un agent territorial candidat aux élections municipales dans une commune autre que celle qui l’emploie pourrait théoriquement bénéficier de deux protections concurrentes pour des faits survenus durant la période électorale : celle de son employeur au titre de sa qualité d’agent, et celle du ministère de l’Intérieur au titre de sa qualité de candidat. Le silence du décret sur cette hypothèse laisse en suspens la question de la coordination de ces régimes et de l’autorité compétente pour statuer.
Plus problématique encore, la protection fonctionnelle connaît des limites jurisprudentielles fermement établies. Le Conseil d’État a jugé qu’elle ne s’applique pas au contentieux électoral stricto sensu, le recours pour excès de pouvoir étant un procès fait à un acte et non à une personne. Cette exclusion signifie que les candidats ne pourront invoquer la protection fonctionnelle pour contester les décisions préfectorales d’évaluation du niveau de menace instituées par le décret, ni pour obtenir la prise en charge de leurs frais de défense dans un contentieux portant sur la régularité des opérations électorales. Cette lacune est regrettable dans la mesure où le dispositif repose précisément sur des décisions administratives préfectorales susceptibles de recours.

Les enjeux contentieux de la mise en œuvre

Au-delà de la protection fonctionnelle stricto sensu, le décret institue un mécanisme de remboursement des dépenses de sécurité privée subordonné à des conditions strictes : impossibilité pour les forces publiques d’assurer la protection en raison du caractère électoral de l’événement, et menace avérée attestée par le dépôt d’une plainte. L’évaluation préfectorale du niveau de menace, bien que guidée par un référentiel ministériel, conserve une dimension d’appréciation qui en fait un acte administratif détachable, donc susceptible de recours pour excès de pouvoir. La jurisprudence Benjamin (CE, Ass., 19 mai 1933) établissant le contrôle de proportionnalité en matière de police administrative pourrait servir de référence pour apprécier la légalité de la classification.
La procédure de demande de remboursement auprès de la Commission nationale des comptes de campagne multiplie les points de friction contentieuse. Le délai rigoureux de transmission (dix semaines après le premier tour), le caractère substantiel des conditions de forme, et l’exigence que les prestataires disposent de l’autorisation administrative prévue à l’article L. 612-9 du Code de la sécurité intérieure créent autant d’occasions de rejet. Un candidat pourrait ainsi contester successivement l’évaluation préfectorale, puis la décision de la Commission, créant une stratification du contentieux peu compatible avec les exigences de célérité propres au droit électoral.

Les élections municipales de mars 2026 constitueront le premier test d’application. Il appartiendra au juge d’assurer l’effectivité du droit à candidature dans des conditions de sécurité satisfaisantes, tout en préservant l’égalité entre candidats et la sincérité du scrutin.

Antoine Fouret, Avocat Associé, Cabinet Nausica

Auteur :

Antoine Fouret

Avocat Associé, Cabinet Nausica