Il fait du bien, ce colloque, à entendre, à écouter et à réécouter éventuellement sur la chaîne YouTube de la DGAFP. Parce qu’à l’heure où l’on entre dans un tunnel électoral, avec son lot d’erreurs et d’approximations sur une fonction publique qui serait la cause de tous les maux du pays, les usagers des services publics doivent mieux comprendre pourquoi ces services publics si vilipendés forment le plus serré des filets politiques face aux temps incertains qui viennent. Julie Benedetti, rectrice de la région académique Île-de-France, rectrice de l’Académie de Paris, chancelière des universités de Paris et d’Île-de-France a insisté sur le fait qu’un tel anniversaire du statut permettait de « revenir aux sources du statut général de la fonction publique ». Déchiré par la deuxième guerre mondiale, le pays a alors besoin de se « prouver que son exemplarité est dans son administration républicaine, neutre, au service de tous, détaché des idéologies mais l’idéal républicain chevillé au corps ». Cette neutralité de l’administration « garantit l’égalité des citoyens qu’elle a reçu en héritage de 1789. Chaque fonctionnaire, du fait qu’il relève d’un statut, est une parcelle de tout ce qu’on appelle État. Nous avons en France la chance d’avoir un État fort. Un État qui prend en charge la santé, l’éducation, la sécurité civile pour protéger les plus faibles et cela grâce aux fonctionnaires qui le servent ». Il faudrait rappeler en effet plus que jamais que les fonctionnaires « luttent contre les incendies, soignent les corps, éduquent les enfants. En 80 ans, bien des choses ont changé, la fonction publique s’est adaptée à la décentralisation, à l’Europe, à l’émergence du numérique, à de nouveaux modes de recrutement, à de nouvelles attentes sociétales aussi. À l’heure de la polycrise, s’engager pour le service public a rarement eu autant de sens. Tous, fonctionnaires, mais aussi citoyens, en avons besoin ».
« La fonction publique n’est pas un corps figé »
Boris Melmoux-Eude, directeur général de l’administration et de la fonction publique, a pris le relais en insistant sur le fait que cet anniversaire n’était pas « tourné vers le passé mais résolument vers l’avenir », rappelant que le principe fondateur du statut avait été décidé par des gaullistes et des communistes, résistants de gauche comme de droite. « Ce colloque, comme le disent les sages grecs, est là pour lancer une disputation : comment consolider ce qui fait la force de la fonction publique ? ». Et de poursuivre : « Depuis l’ordonnance du 9 octobre 1945 du Général de Gaulle qui lui a donné naissance, notre fonction publique n’a cessé de se transformer : le statut général de 1946, le protocole Oudinot de 1968, la création des IRA (Ndlr, Instituts régionaux de l’administration) en 1970, les lois Le Pors de 1983-1984, le protocole Durafour de 1990, la loi de transformation de la fonction publique de 2019…
Cette histoire témoigne d’une chose : à rebours des clichés dont nos concitoyens sont quotidiennement abreuvés, la fonction publique n’est pas un corps figé, inerte ; elle est un corps vivant, reflet de la société et de ses évolutions. Sans cesse, de façon parfois abrupte, elle doit s’adapter aux mutations contemporaines démographiques, économiques, sociales, environnementales, numériques, géopolitiques. Elle encaisse même parfois les coups en témoignant d’une résilience que de nombreux pays nous envie ».
2050 ? « La fonction publique aura achevé une grande révolution »
Puisqu’il s’agit de se projeter, certains jeunes fonctionnaires se sont livrés au jeu en imaginant la fonction publique de demain. Aurélie Jourde, de l’Institut national de service public, évoque l’année 2050 comme l’année « où la fonction publique a achevé une grande révolution, celle de l’usager. Le dernier kilomètre qui paraissait par le passé immense est bel et bien comblé. Comment ? En rénovant les parcours physiques et numériques pour les usagers », assure-t-elle. En 2050, plus question de lancer un projet avant de prendre le pouls du terrain. « On implique les agents, fins observateurs des usages, et les citoyens. On s’interroge sur le pourquoi et le pour qui avant de se demander comment. Pour mesurer les effets, on intègre une logique de résultats plutôt que de moyens. L’accompagnement de l’usager est devenu central, poser une question à l’administration est fluide, simple. On renoue avec un contact humain hautement compétent. Grâce à la fusion de toutes les informations, l’agent peut répondre en un temps record à toutes les demandes », poursuit-elle. Cet horizon 2050 enviable repose dans une exemplarité renouvelée de la fonction publique, « dans la manière d’aller vers, notamment les plus fragiles. Téléconseillers, assistants à maîtrise d’usage, agents de guichet ou d’accueil, designer UX (Ndlr, concepteur de l’expérience utilisateur), sont valorisés avec des formations conçues par et pour la fonction publique », conclut Aurélie Jourde. Puisse cette prédiction voir le jour tant le chemin qui y mène est encore long, malgré les efforts engagés.
La leçon magistrale de Pierre Rosanvallon
Historien, sociologue et professeur émérite au Collège de France, Pierre Ronsanvallon est l’auteur récent de « La tyrannie du présent » (Édition du Seuil). Fidèle à sa méthode, il est allé au plus près des ressorts de l’histoire pour rappeler comment la création du statut de la fonction publique a été rendue possible en 1945. « Dès la Révolution française, la question d’organiser une fonction publique a été posée. Le premier à proposer la mise en place d’une école de la fonction publique a été Talleyrand en l’an VIII, et ça n’a pas été accepté. Et il y a eu toute une histoire de refus d’organiser une école des administrations. En 1848, par exemple, au Collège de France, le projet mené par la Jeune République d’organiser une école de fonctionnaires s’est heurté à des réticences politiques trop fortes ». Il faut voir dans ces hésitations « une singularité française ». Car « la France apparaît comme un pays où l’État a toujours eu un rôle éminent », poursuit l’historien. « Or c’est la France qui a le plus tardé historiquement à mettre en place des écoles pour les hauts fonctionnaires et à reconnaître la fonction publique. En Allemagne, c’est dès le début du XVIIIe siècle que l’on trouve, à l’université Humbold, deux chaires de caméralistique (Ndlr, terme vieilli désignant la science des finances publiques et de l’administration des revenus de l’État). Dès 1877, un statut de la fonction publique en Allemagne voit le jour. À la même époque, le rapport Northcote, en Angleterre, en 1873, crée une fonction publique ».
« Les rythmes longs sont contraires à l’esprit démocratique »
Ce retard est d’autant plus paradoxal, s’étonne Pierre Ronsanvallon, que les Français ont été en avance « pour inventer les grandes écoles scientifiques : les grande écoles militaires, d’artillerie, du génie ont été créées dès les années 1730. L’école des mines et des ponts et chaussées sont créées dans leur sillage ». Comment expliquer cette contradiction ? « Deux grands débats polarisent cette explication : la bataille des temporalités et celle des légitimités. La Révolution française introduit un projet de type démocratique. Or, la caractéristique de la démocratie va être la préférence pour le court-terme. Les premières constitutions de pays démocratiques sont celles d’États américains de 1776, 1777 puis les 13 régions deviennent des démocraties. Et dans toutes ces constitutions américaines, les mandats sont des mandats d’un an ». La France n’échappe pas à l’impérium de ces « temps brefs » : « La constitution de 1791 se bat pour savoir si elle va durer un an ou deux ans. Tout le monde considère que ceux qui ont participé à l’assemblée constituante doivent disparaître du tableau. Il n’y a donc à l’assemblée législative que des inconnus ». Philosophiquement, ce qui structure la société s’articule autour de l’idée que « les rythmes longs sont contraires à l’esprit démocratique ».
Les mandarins, ancêtres chinois des hauts fonctionnaires français
Présentisme versus temps long. « Le propre d’une fonction publique est de vouloir mettre en place une forme de permanence, alors que la démocratie se définit comme la possibilité de se changer en permanence. Jusqu’à la caricature peut-être qui n’est jamais loin de l’actualité », poursuit le professeur. « Cette discordance des modes de temporalités était aussi liée à la discordance des modes de nomination. Dans toutes les sociétés, il y a une réflexion sur la manière de choisir les bons gouvernants ». Et de lister les trois techniques qui ont été mis en œuvre depuis le début de notre civilisation : « La technique très ancienne en Grèce antique du tirage au sort ; chez les modernes, on a hésité entre deux techniques, l’élection ou l’examen.
Bien des pays ont mis en place des modes d’examen. Ce qui a fait l’admiration des Européens au XVIIIe siècle, c’était la Chine qui reposait sur le principe du mandarinat, qui confiait la responsabilité des affaires de l’État à ceux qui avaient un doctorat. Il y avait alors 30 000 mandarins en Chine, l’appellation de ce que l’on appellerait aujourd’hui chez nous un haut fonctionnaire. Les réformateurs français avaient beaucoup pensé à ce modèle. Voltaire et Montesquieu l’avaient célébré ». Mais la Révolution française s’y est refusé, percevant ce mandarinat comme un concurrent des élus. « D’ailleurs, en 1870 et au début des années 1980, on a vécu une revanche des élus contre le personnel administratif. Le Conseil d’État, la magistrature ont été épurés pour des raisons démocratiques, disait-on alors ».
La Résistance, fondement du « corporatisme de l’universel »
À cette concurrence des régimes de temporalité « se lie celle des régimes de légitimité ». « Qu’est-ce qui produit la légitimité ? Si c’est la volonté générale, quels sont les modes de représentation de la volonté générale ? Le vote est toujours arithmétiquement juste mais majoritairement faux car ce sont souvent des majorités très légères qui peuvent l’emporter
N’y a-t-il pas des légitimités plus fortes ? Ce fut la réflexion centrale dans les années 1920 de Louis Duguit, grand juriste, grand constitutionnaliste. Pour lui, la volonté générale devait avoir une dimension d’incarnation, une permanence ». C’est ainsi que la notion de fonction publique commence à voir le jour. Louis Duguit parlait du corporatisme de l’universel. « En 1945, il prendra forme parce qu’il était incarné par la résistance ». Tous ces fonctionnaires de la première promotion de l’ENA, « comme Simon Nora, Paul Delouvrier, Claude Gruson, François Bloch-Lainé, ces jeunes hauts-fonctionnaires vont se battre sur ce terrain de la légitimité, convaincus qu’ils avaient été, dans la Résistance, l’incarnation de l’esprit français ». Pierre Rosanvallon rappelle qu’à la veille de sa mort, Simone Nora écrira que le combat de sa vie se poursuivrait dans l’administration. « Ce combat repose sur l’acceptation de l’existence de différentes légitimités. Ce qui implique que personne ne peut dire qu’il est propriétaire de la légitimité, défini par son impartialité. La vraie démocratie accepte de marcher sur ces deux jambes. Si elle ne marche que sur une seule jambe, c’est tout l’édifice qui peut s’écrouler. Il est important de rappeler ce dualisme des légitimités dans une démocratie. La démocratie ne sort pas seulement des urnes mais se construit aussi sur ce temps long de l’intérêt général. L’intérêt général est une recherche, pas une propriété ».
La démocratie devient une « forme de société »
Pierre Rosanvallon rappelle que la CGT, si puissante au sortir de la guerre, était opposée au statut. « Car s’il donnait une sécurité, il incarnait aussi une forme d’encadrement. On sort ainsi de la bataille syndicale de la lutte des classes. Dans l’administration, les discussions budgétaires, de gestion sont possibles mais la lutte des classes est atténuée par le statut. Il faut reconnaître une certaine sagesse syndicale à la CGT qui a accepté le statut et donc un rapport de proximité et fonctionnel avec les directions ». Pour finir, l’historien rappelle que cette période a aussi vu la création de la sécurité sociale, que plus personne n’oserait remettre en cause. « Moment où la démocratie se définit comme une forme de société et pas seulement comme un régime démocratique », explique-t-il. Puisse le statut et la fonction publique qui le porte être toujours enveloppés par cette incarnation, rempart contre les effets négatifs du court-termisme.
Stéphane Menu
