La crise du logement exige une nouvelle alliance publique

Le mirage du « choc d’offre » dans la politique du logement

Le 23 janvier dernier, le Premier ministre a annoncé un nouveau plan de relance pour le logement. Affiché comme une rupture, ce plan est en réalité un plan radical de continuité de la politique du logement menée ces 20 dernières années, une politique de l’offre, conçue en priorité pour soutenir l’industrie du BTP et pour sauver coûte que coûte le soldat « promoteur immobilier ».
Nous avons pourtant un peu de recul sur l’incapacité d’un choc d’offre à résoudre une crise d logement devenue endémique. Nous avons démontré par de nombreuses études, que le choc d’offre est en réalité un appel d’air pour la construction neuve en extension urbaine dont la vocation est d’adresser les marchés attractifs au risque d’engendrer des effets inflationnistes, sans pour autant améliorer le parcours résidentiel entre le marché locatif et celui de l’accession.

Une crise du logement qui ne se résume pas à la construction

Pourtant, telle une ritournelle, le choc l’offre est présenté comme le pivot de la politique du logement. Or, le pivot d’une politique, c’est le besoin. C’est à partir du besoin réel que l’on bâtit une politique publique destinée à satisfaire l’intérêt général. Sur la question du logement, le besoin est simple : loger chacun dignement et au juste prix. Car il ne s’agit pas simplement de produire du logement, trop souvent considéré comme un actif financier, mais de garantir une fonction sociale essentielle, se loger sans se ruiner et habiter dans des conditions acceptables.

Le marché immobilier ne peut pas tout résoudre

Le marché ne peut pas, à lui seul, définir la politique du logement. Faute de modèle économique, il est trop souvent impuissant à répondre au besoin des populations d’accéder à un logement abordable, comme il est rétif à aller vers des modes de production plus durables, moins consommateurs de foncier, tournés vers le recyclage des friches ou de l’immobilier vacant, une transformation de la chaine de valeur pour indispensable pour préserver l’habitabilité des territoires à long terme. Ainsi, la crise du logement – mais nous devrions plutôt parler de la crise du logement abordable – a commencé au moment où l’État s’est mis à la confondre avec une politique industrielle en soutien au secteur de la construction. Désormais, le système est grippé et nous ne pouvons pas continuer à l’alimenter en tentant indéfiniment de le corriger, de compenser ses dysfonctionnements en produisant toujours plus de normes techniques, ou en brandissant le totem serpent de mer de la « simplification », totalement inopérante dans un monde structuré par l’interdépendance entre les acteurs et les politiques.

Une équation de plus en plus difficile à tenir pour les collectivités

Dans un contexte de décentralisation à bout de souffle, où les collectivités locales doivent répondre tout à la fois aux exigences de la transition écologique et foncière, satisfaire les besoins des populations en matière de logement, d’emploi, de transport, de santé mais également réduire les inégalités territoriales et les ségrégations sociales particulièrement prégnantes en Île-de-France, l’équation devient difficilement tenable.

Or, les collectivités locales sont trop souvent considérées comme des opérateurs techniques, pour lesquels il suffirait de lever les freins opérationnels à la production du logement pour leur permettre d’atteindre les objectifs fixés par l’État, « quoi qu’il en coûte », y compris si cela doit abimer la cohésion territoriale.

Des maires responsables sans être décideurs

En effet, les collectivités locales n’ont pas droit au chapitre lorsqu’il s’agit de définir les objectifs d’une augmentation constante de logements dont elles devront pourtant gérer les conséquences… À la charge des maires de colmater les pressions inévitables sur le fonctionnement et les infrastructures des villes en matière de santé, d’éducation, de transport, de sécurité, qui n’ont souvent pas été dimensionnées pour accueillir toujours plus de densité humaine. Et face à l’absence d’une vision aménagiste, les maires seront ensuite les seuls responsables pour apaiser les tensions sociales et constater le creusement toujours plus grand des inégalités territoriales, résultat d’une politique quantitative du logement, autant que du mépris technocrate pour la réalité locale, celle de la ville vécue.

La politique du logement pour relancer la décentralisation

Aussi, il est temps de porter un regard radicalement nouveau sur la politique du logement qui pourrait devenir le fer de lance d’une nouvelle approche de l’action locale, d’une nouvelle étape de la décentralisation. Mener une politique du logement responsable, c’est avant tout bâtir une alliance des puissances publiques, dans laquelle l’État et les collectivités nourrissent un dialogue permanent pour éviter de fragiliser les territoires par des décisions inadaptées, construisent une vision partagée de l’intérêt général adossée à la nécessité d’une cohésion nationale autant que territoriale et créent ensemble une nouvelle forme de gouvernance, plus mature, plus coopérative, plus audacieuse, en osant placer la négociation au cœur du processus des politiques publiques.

Sortir d’une planification trop verticale

Une politique du logement responsable repose donc sur notre capacité collective à adresser la production de logements abordables sans dégrader les conditions de vie locales. Pour cela, il est nécessaire de renouveler profondément l’esprit très centralisateur de la planification. Le mécanisme daté, très vertical et descendant de la TOL (territorialisation de l’offre de logement) qui porte d’ailleurs très mal son nom, ne laisse pas de place à l’adaptation locale. Aussi, il convient de changer de méthode en considérant les objectifs nationaux non plus comme des cibles à atteindre coûte que coûte, sanctionnés par le contrôle de légalité d’un préfet sourd et aveugle à la légitimité du projet de territoire, mais bien comme un point de départ du dialogue entre l’État et les collectivités, une base d’échange soumise à la négociation et susceptible d’être pondérée, ajustée au regard des vulnérabilités ou des opportunités territoriales constatées par les parties-prenantes.

Création d’une commission paritaire territoriale

Conçue dans cette perspective, la politique du logement responsable pourrait redonner un véritable souffle à la décentralisation, non pas par le transfert de plus de compétences, ni par un acte magique de simplification, mais bien par l’organisation de marge de négociation entre les cteurs. Cela passerait par une instance de régulation dédiée, comme la création d’une commission paritaire territoriale pour la programmation de logements, un espace d’articulation continue entre l’échelle nationale et locale, un lieu d’incubation de l’intérêt général.

Stéphane Raffalli, maire de Ris-Orangis ; vice-président en charge de l’aménagement, de l’habitat et du logement de Grand Paris Sud ; Fondateur du collectif « Bâtir une politique du logement responsable dans les territoires »