Saisi d’un recours pour excès de pouvoir par l’association Notre affaire à tous, le Conseil d’État a validé la circulaire du 31 janvier 2024 du ministre de la Transition écologique et de la cohésion des territoires, relative à la mise en œuvre de la réforme vers le zéro artificialisation nette des sols (ZAN). L’association estimait notamment que le cadre juridique de la circulaire était illégal, en particulier l’article R. 4251-8-1 du CGCT.
Le Conseil d’État rappelle que dans sa rédaction de 2022, le premier alinéa de l’article R. 4251-8-1 du CGCT imposait aux régions d’inscrire dans le fascicule des Sraddet* des règles territorialisées, permettant d’assurer la déclinaison des objectif de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols. Mais un décret du 27 novembre 2023 a rendu cette obligation facultative. En confiant aux Sraddet le soin de fixer des objectifs de maîtrise de l’artificialisation des sols et notamment une trajectoire vers l’absence totale d’artificialisation nette des sols, le législateur a permis de décliner ces objectifs dans les règles du fascicule du Sraddet, sans l’imposer.
Ce qui autorise le pouvoir réglementaire à prévoir que ces objectifs se traduisent par des règles qui s’imposent aux documents locaux d’urbanisme, par un rapport de compatibilité entre les différents documents de planification et d’urbanisme (en application des articles L. 131-1 et L. 131-6 du Code de l’urbanisme). Mais pour autant, le Conseil d’État précise que ces règles « ne font toutefois pas obstacle à ce que le pouvoir réglementaire permette que ces objectifs ne fassent pas l’objet d’une déclinaison dans les règles du fascicule et soient ainsi seulement pris en compte par les documents locaux d’urbanisme », en application de l’article L. 131-2 du Code de l’urbanisme. Pour le Conseil, en prévoyant que des règles différenciées peuvent être définies pour décliner les objectifs du Sraddet entre les différentes parties du territoire, en tenant compte des périmètres des schémas de cohérence territoriale (Scot), le pouvoir réglementaire n’a pas méconnu l’article L. 4251-1 du CGCT.
Pas de régression de la protection de l’environnement
L’association requérante considérait aussi que la circulaire aurait été prise pour mettre en œuvre une règle contraire à une norme juridique supérieure et qu’elle contrevenait donc au principe de non-régression (cf. encadré). À savoir, la règle de l’article R. 4251-8-1 du CGCT qui ne prévoit plus l’obligation de fixer une cible chiffrée d’artificialisation nette des sols à l’échelle infrarégionale dans le fascicule regroupant les règles générales du Sraddet.
Le Conseil d’État écarte ce moyen, considérant qu’en fixant une simple faculté pour le Sraddet, le pouvoir réglementaire n’a remis en cause ni l’objectif de réduction de l’artificialisation, ni le principe de sa déclinaison territoriale. La seule circonstance que cette déclinaison territoriale n’implique plus nécessairement l’édiction de règles générales dans le fascicule du Sraddet, qui demeure une faculté pour la région, ne peut être regardée comme caractérisant, par elle-même, une régression de la protection de l’environnement.
Dans sa décision du 24 juillet 2025, le Conseil d’État ne retient aucun des moyens soulevés par l’association Notre affaire à tous dont elle rejette le recours, validant ainsi le cadre juridique de la circulaire du 31 janvier 2024.
Marie Gasnier
* Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires
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Non-régression Principe fixé par l’article L. 110-1 du Code de l’environnement selon lequel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. |
