Le droit et l’équité, vaste question

Commande publique

Les propriétaires sur une ZAC doivent-ils supporter les dépenses afférentes à la voirie ?

La mésaventure des propriétaires

L’affaire commence en 1974. Une commune confie à un aménageur la réalisation d’une ZAC. Par conventions, l’aménageur s’engage à financer et réaliser, notamment, les voies et réseaux nécessaires à la desserte des constructions ou à l’usage privatif des habitants. Les choses, a priori, peuvent paraître claires aux futurs acheteurs, qui sont ainsi assurés qu’ils n’auront pas à assumer les charges de voirie. Le contrat prévoit également que la voirie doit être transférée à la commune après « achèvement du noyau d’urbanisation ».

En 1997, la commune constate l’achèvement de la ZAC. Aucun transfert de la propriété de la voirie n’est réalisé. Les propriétaires sont amenés à réaliser des travaux sur la voirie. Ils demandent donc à la commune de leur rembourser les sommes dépensées à cet effet. Ils invoquent la faute de la commune à n’avoir pas introduit dans son patrimoine les éléments de voirie, comme lui en faisait l’obligation le contrat qu’elle avait signé avec les aménageurs.

La cour administrative d’appel de Lyon (3 mai 2012, n° 10LY02174, UNION SYNDICALE DU CHARVET et UNION SYNDICALE DES VILLARDS), puis le Conseil d’État à sa suite (31 mars 2014, n° 360904), ont rejeté la demande des propriétaires.

Une application mécanique des principes qui conduit à un résultat qui n’est guère équitable

Pour arriver à ce résultat, les deux juridictions administratives ont appliqué un principe ancien, et qui a sa logique, selon lequel les tiers au contrat ne peuvent pas invoquer la faute d’un des cocontractants à n’avoir pas appliqué le contrat. Ce principe, il est vrai, n’est pas appliqué dans toute sa rigueur par les juridictions de l’ordre judiciaire, qui considèrent au contraire que le tiers peut invoquer un manquement, s’il lui cause un dommage.

Le Conseil d’État précise que les clauses qui ne sont pas « relatives à l’organisation ou au fonctionnement d’un service public, (et qui) portent exclusivement sur les relations entre la commune » et l’aménageur n’ont pas un caractère réglementaire, alors mêmes que certaines de ces clauses peuvent indirectement avoir des effets pour les tiers à l’expiration de la convention d’aménagement. Il en résulte que ces clauses ne peuvent pas être invoquées par les propriétaires. En effet, les tiers au contrat peuvent invoquer seulement, à l’appui de leurs prétentions, les clauses réglementaires des contrats (CE, 11 juillet 2011, n° 339409, Mme Gilles).

Au passage, mais ce point intéresse seulement la technique contentieuse, le Conseil d’État juge que la cour pouvait, sans en informer préalablement les parties, rejeter le moyen en se bornant à appliquer la règle.

Au total, cette décision ne s’écarte pas des solutions antérieures. Mais elle n’en est pas satisfaisante pour autant. Il est en effet clair que les propriétaires pouvaient légitimement anticiper une prise en charge des dépenses par la commune. Un assouplissement de la jurisprudence permettant de leur donner satisfaction aurait été bienvenu.

Laurent Marcovici

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