Le règlement intérieur du conseil municipal ? C’est maintenant !

Le règlement intérieur du conseil municipal doit être adopté dans les six mois suivant l’installation de ce conseil dans les communes de plus de 1 000 habitants (art. L. 2121-8 du Code général des collectivités territoriales – CGCT)¹. Avant tout, cette obligation est-elle respectée ? « Peut-être y a-t-il des communes entre 1 000 et 3 500 habitants qui n’en ont pas, mais cela m’étonnerait, c’est l’intérêt du maire d’en avoir un, même si cette obligation légale est dépourvue de sanction et que toute sanction ne serait que politique : ce serait le bazar dans la commune », note Jean-Paul Lefebvre, président de l’Association nationale des élus locaux d’opposition (AELO). Certes, Roch Chéraud, maire de Saint-Viaud (2 929 hab., Loire-Atlantique) reconnaît qu’il n’avait pas de règlement intérieur en 2014-2020 et qu’il en a adopté un seulement depuis 2020. Mais Guy Geoffroy, coprésident du Comité législatif de l’Association des Maires de France (AMF) et maire de Combs-la-Ville (23 350 hab., Seine-et-Marne) est aussi de l’avis de Jean-Paul Lefebvre : « Au niveau national comme en Seine-et-Marne où je suis président de l’Association départementale des maires, le sujet n’est jamais abordé et nous n’avons aucun retour de commune évoquant des difficultés. S’il y avait des soucis, le préfet et ses services m’en auraient parlé ». C’est probable d’autant plus que, davantage sans doute que les préfectures, les  oppositions veillent généralement au grain et ne manqueraient pas d’avertir la presse locale en cas de non-adoption.

Permettre aux commissions thématiques d’étudier les délibérations en amont

Le règlement intérieur doit définir les règles de fonctionnement du conseil municipal, y compris les modalités de convocation, d’organisation des débats d’examen des projets, dans le respect du CGCT. En matière de convocation, il ne peut être que mieux-disant par rapport au CGCT qui en son article L. 2121-12 impose, rappelons-le, l’envoi de la convocation 5 jours francs avant la réunion dans les communes de 3 500 habitants et plus et 3 jours francs dans celles de moins de 3 500 habitants (art. L. 2121-12 du CGCT). « Attention, franc signifie que le délai commence le lendemain de la date d’envoi et que la réunion doit avoir lieu le lendemain du 5^e ou du 3^e jour selon les cas », précise Jean-Paul Lefebvre. À Combs-la-Ville, Guy Geoffroy pratique lui 10 jours de délai : « Le conseil municipal ayant lieu un lundi, la convocation est donc envoyée le vendredi non pas de la semaine d’avant, mais de celle qui précède, ce qui laisse deux week-ends aux conseillers pour prendre connaissance des documents ». Les grandes villes qui en restent à 5 jours pourraient s’inspirer de cet exemple, car la lecture de tous les points y demande plus de temps qu’ailleurs. Ajoutons que c’est le maire qui convoque (art. L. 2129-9 et 2129-10 du CGCT), avec un ordre du jour qui fixe les questions abordées et elles seules (art. L. 2129-10 du CGCT). Dans les communes de 3 500 habitants et plus, des notes de synthèse relatives à chaque délibération doivent être ajoutées à l’ordre du jour (art. L. 2121-12 du CGCT), ce qui n’empêche pas des communes plus petites comme Saint-Viaud d’en fournir, « avec en plus si besoin et selon les cas un texte de loi, un schéma, un plan, un devis…, précise Roch Chéraud. Mais les conseillers ne lisent pas : trop d’infos tue l’info ».

Le règlement intérieur peut prévoir, au cas où des commissions thématiques sont en place, que celles-ci soient saisies des projets de délibérations, « comme cela se fait dans les commissions parlementaires, observe Jean-Paul Lefebvre. Cela permet de déminer le conseil municipal ». Saint-Viaud pratique ainsi : « Les questions sont d’abord travaillées en commissions puis remontées au bureau qui rédige l’ordre du jour », explique le maire Roch Chéraud. À Combs-la-Ville, il y a aussi des commissions : elles se réunissent la semaine qui précède le conseil municipal pour examiner les projets de délibérations. Le nouveau règlement intérieur de cette commune précisera en outre que désormais, les commissions générales et celles ayant trait aux décisions financières se tiendront en présentiel.

Le temps de parole peut être encadré

Le règlement intérieur doit inclure des dispositions sur l’organisation du Débat d’orientation budgétaire (DOB) (obligatoire dans les communes de plus de 3 500 hab.) (art. L. 2312-1 du CGCT) et les conditions de consultation des projets de contrats (art. L. 2121-12 du CGCT). Sur ce dernier point, Jean-Paul Lefebvre constate que « dans les grandes villes, tout est précisé à l’ordre du jour ou dans les notes de synthèse », mais « certaines autres communes ne le font pas. Si les contrats ne sont pas communiqués, les conseillers municipaux peuvent les réclamer (art. L. 2121-13 du CGCT) sous peine de sanction et d’annulation de la délibération concernée ».

Le temps de parole peut être encadré par le règlement intérieur. « Cela peut faire l’objet de contestations si celui-ci est trop limité pour l’opposition », note le président de l’AELO. Selon la jurisprudence, 3 minutes, c’est trop court (TA de Grenoble, 15 septembre 1999, n° 950317), mais 10 minutes par affaire pouvant être prolongées en fonction du sujet sur décision du maire, c’est correct (CAA Versailles, 12 février 2015, n° 14VE00197). Pour le budget, il faut des temps de parole plus larges et adaptés, sans que le juge fixe une durée (CCA Versailles, 12 juillet 2007, n° 05VE02307). Le règlement intérieur règle aussi, en résonance avec l’article L. 2121-27-1 du CGCT qui oblige à réserver un espace d’expression à l’opposition, les modalités de ce droit dans les supports de la commune (page Facebook, site internet, magazine municipal…), plus exactement de la taille des tribunes accordées à chaque groupe.

La jurisprudence fait du cas par cas : ici, les 750 caractères prévus dans le bulletin municipal par le règlement intérieur d’une commune sont insuffisants (CAA Versailles, 18 octobre 2018, n° 17VE02810), là ce sont 2 400 caractères qui sont insuffisants au regard du bulletin municipal faisant une rentaine de pages (TA non précisé, 6 octobre 2022, n° 20BX01083). Le règlement intérieur peut aussi indiquer le nombre minimum de personnes pour constituer un groupe politique : « Cela peut être 2, 3 ou plus. Parfois, le maire abaisse le seuil de création des groupes de façon à diviser l’opposition », observe le président de l’AELO.

Si le CGCT encadre les questions orales (art. L. 2121-19) qui ne sont pas à l’ordre du jour, mais auxquelles le maire doit répondre, le règlement précise, lui, « quand on doit les déposer au Conseil municipal, le nombre maximum de questions, quel temps y consacrer, si elles sont abordées au début ou à la fin, s’il y a un droit de réplique ou pas… », selon Jean-Paul Lefebvre. Le CGCT est muet par contre sur les questions écrites auxquelles le maire n’est pas obligé de répondre. Le règlement intérieur peut les autoriser, prévoir un délai de réponse et un mode de réponse (en séance, par écrit). Enfin, en matière de communication, le règlement peut prévoir une retranscription vidéo du conseil.

Quand l’arrivée d’une opposition fait évoluer le règlement intérieur

Il est aussi question des moyens accordés à l’opposition. Alors qu’elle a le droit à un local dans les communes de 3 500 habitants et plus, le règlement fixe où se situe ce local, quels moyens matériels sont à disposition (ordinateur, imprimante, adresse électronique fonctionnelle…). À Lampertheim (3 457 hab., Bas-Rhin), où Murielle Fabre l’a emporté de justesse aux dernières élections², celle-ci a proposé désormais « un local pour l’opposition, une armoire à clé et un mi-temps d’agent pour les accompagner sur les dossiers ».

En pratique qui rédige le règlement intérieur ? De fait, chacun part souvent du règlement écrit précédemment, celui de la majorité réélue, ou bien celui de la majorité sortante si elle n’a pas été réélue. Il y a en outre des modèles qui circulent, notamment celui de l’AMF qu’on peut suivre ou non. Murielle Fabre conseille de « s’appuyer plutôt sur 3 ou 4 modèles plutôt qu’un ». Après cela, c’est souvent, en lien avec les maires, la secrétaire de mairie ou bien le DGS qui s’y colle dans les communes rurales ou petites villes, mais plutôt le cabinet du maire ou bien le service juridique dans les grandes collectivités. Les maires demandent aussi fréquemment conseil à leurs collègues ou DGS expérimentés de communes voisines, de préférence de même taille. Enfin, la préfecture peut aussi être sollicitée : elle pourra alors indiquer s’il manque quelque chose.

« Il faut veiller à intégrer les éléments de réglementation qui auraient changé, mais aussi, en fonction de comment il a été reçu lors du précédent mandat, rendre le règlement intérieur plus précis ou au contraire moins », conseille Guy Geoffroy. Ainsi, à Lampertheim, « on va veiller à ce que notre nouveau règlement accorde plus de participation aux commissions et aux groupes de travail », précise Murielle Fabre. Parfois, c’est donc l’arrivée d’une opposition – quand précédemment il n’y avait qu’une majorité – qui incite à réviser ce règlement. Ainsi, à Lampertheim, Murielle Fabre l’avait déjà modifié en 2020 pour être plus précis sur les questions orales et écrites : « Mais dommage, il n’y en a pas eu. C’est pourtant mieux que des questions ex abrupto lors du conseil, questions auxquelles on ne peut pas toujours bien répondre faute d’avoir pu préparer ».

Rappels à l’ordre

L’écriture du règlement intérieur peut faire l’objet d’une consultation de l’ensemble des élus avec organisation d’une commission de travail dans le but de trouver un consensus. À Combs-la-Ville par exemple, le èglement intérieur qui sera adopté début juin 2026 sera préparé par une commission générale. À noter que le règlement peut être révisé à tout moment en cours de mandat, à l’initiative du maire ou à la demande de l’opposition. Il peut en outre être contesté par cette dernière devant le tribunal administratif, par exemple « pour un temps de parole trop restreint, l’encadrement trop contraignant du dépôt d’un amendement sur une délibération, le droit d’expression de l’opposition non respecté ou la place accordée à celle-ci trop faible », selon Jean-Paul Lefebvre.

Un règlement intérieur, c’est bien, mais faut-il encore qu’il soit respecté ! « Dans les grandes villes, cela se passe plutôt mieux, car les relations sont policées. C’est plus compliqué dans les petites et moyennes villes », constate Jean-Paul Lefebvre. Le maire a donc intérêt à s’y référer, puisque lui revient le pouvoir de police. Il peut ainsi couper le micro à un conseiller qui parle plus que prévu ou qui s’écarte de la délibération. « Il m’est arrivé de ne pas donner une fois de plus la parole à un élu, considérant que l’essentiel avait été dit, et qu’il fallait donc passer au vote, illustre Guy Geoffroy. Chez nous, avec 13 ou 14 points maximum à l’ordre du jour, étant donné qu’on a un conseil municipal par mois, on prend le temps des débats. Dans une grande ville où il y a 4 séances par an avec à chacune 50 questions et que cela se termine à 3 heures du matin, je peux comprendre qu’on limite davantage le temps de parole… ».

Le maire peut faire un rappel à l’ordre (art. L. 2126-16 du CGCT), par exemple en cas d’invectives ou comme à Lampertheim, « pour repréciser le droit d’expression dans les tribunes ou bien rappeler la tenue des délais de commission (ndlr : précisées dans le règlement intérieur) », et même pour faire expulser un conseiller municipal récalcitrant, comme cela est arrivé à Vue (1 753 hab., Loire-Atlantique) en avril 2021³ : l’ancien maire Pascal Rabevolo avait été évacué par les gendarmes à la demande de la maire Nadège Placé. De son côté, l’opposition peut exercer en cas de désaccord un recours devant le tribunal administratif. Dans tous les cas, il ne faut pas surestimer la place du règlement intérieur. Si de fait, l’on s’y réfère peu, c’est le signe que tout se passe bien ; si l’on doit s’y référer souvent, cela peu traduire une situation tendue, qu’il est alors bon d’avoir anticipée via ce règlement.

Frédéric Ville

^1. Jusqu’à la loi NOTRe du 7 août 2015, le seuil d’obligation était à 3 500 habitants. Par ailleurs, tant que le nouveau règlement intérieur n’est pas adopté, l’ancien continue à s’appliquer.

^2. 50,92 % pour Murielle Fabre contre 49,08 % pour Didier Bollenbach au second tour.

^3. Voir Trois questions sur l’intervention des gendarmes au conseil municipal de Vue, en Loire-Atlantique