La consécration législative du droit à l’inhumation
L’article L. 2223-3 du CGCT consacre le droit à l’inhumation, en précisant les cas où la sépulture dans un cimetière d’une commune est due.
Ce droit concerne ainsi :
- les personnes décédées sur le territoire de la commune, quel que soit leur domicile ;
- les personnes domiciliées sur le territoire de cette commune, alors même qu’elles seraient décédées dans une autre commune ;
- les personnes non domiciliées dans la commune mais qui ont droit à une sépulture de famille ;
- et les français établis hors de France, n’ayant pas sépulture de famille dans la commune et qui sont inscrits sur la liste électorale de celle-ci.
Ce droit à l’inhumation doit être scrupuleusement respecté par l’autorité municipale.
Si le maire dispose d’un pouvoir de police des funérailles en application des dispositions des articles L. 2213-8 et L. 2213-9 du CGCT, il lui est interdit d’établir des distinctions ou des prescriptions particulières pour les inhumations à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort1.
Le refus d’inhumer dans un cimetière communal une personne relevant de l’une des hypothèses précitées constitue une illégalité fautive susceptible d’engager la responsabilité de la collectivité publique2.
Au cas d’espèce, la demande d’inhumation adressée au maire de la commune de Mantes-la-Jolie émanait du père du terroriste ayant assassiné, en juin 2016, un policier et sa compagne à leur domicile situé sur le territoire de la commune de Magnanville.
Face au refus opposé par le maire à cette demande d’inhumation, le père avait alors saisi le tribunal administratif de Versailles d’un recours en annulation, en se prévalant du droit à la sépulture consacré à l’article L. 2223-3 du CGCT.
Dans le cadre de cette instance, la commune avait soulevé, en défense, une question prioritaire de constitutionalité de cet article L. 2223-3, en considérant notamment qu’il méconnaissait le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et l’objectif de sauvegarde de l’ordre public dans la mesure où il visait à contraindre le maire à autoriser l’inhumation, dans un cimetière communal, d’une personne ayant perpétré des actes de terrorisme, et ce malgré les troubles que cette inhumation pourrait susciter.
Estimant que cette question remplissait les conditions prévues à l’article L. 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil Constitutionnel, le tribunal administratif de Versailles avait, par un jugement du 22 septembre 2016, décidé de la transmettre au Conseil d’État.
La Haute Juridiction était donc saisie de la délicate question de la conciliation entre le droit à l’inhumation pour tout individu et le pouvoir de police du maire visant à préserver l’ordre public.
Le droit à l’inhumation trouve sa limite dans l’objectif de sauvegarde de l’ordre public
Aux termes de sa décision du 16 décembre 2016, le Conseil d’État a refusé de renvoyer au Conseil Constitutionnel la question prioritaire de constitutionalité ainsi soulevée, dès lors qu’à ses yeux, elle ne présentait pas un caractère sérieux.
Pour ce faire, le Conseil d’État a rappelé une solution assez ancienne selon laquelle le droit d’être inhumé sur le territoire de la commune, tel qu’il est aujourd’hui prévu à l’article L. 2223-3 précité, doit se concilier avec le pouvoir de police administrative générale et spéciale dont le maire dispose en application des articles L. 2212-2, L. 2213-8 et -9 du CGCT, pour prendre les mesures nécessaires à la prévention des troubles à l’ordre public3.
Sur le fondement de ces dispositions, le Conseil d’État a relevé que le pouvoir de police administrative générale et spéciale permet au maire de prendre les mesures nécessaires pour prévenir les troubles à l’ordre public que pourrait susciter l’inhumation, dans un cimetière de la commune, d’une personne ayant commis des actes d’une particulière gravité ayant affecté cette collectivité.
Ainsi, pour la Haute Assemblée, si la circonstance que ces actes sont à l’origine du décès de l’intéressé est sans incidence sur la possibilité de prendre de telles mesures, le maire, lorsqu’il constate un risque de trouble, doit fixer les modalités d’inhumation de nature à préserver l’ordre public et, en présence d’un risque de trouble tel que, dans les circonstances de l’espèce, aucune autre mesure ne serait de nature à le prévenir, l’exécutif de la commune peut alors légalement refuser l’autorisation d’inhumation sans méconnaître le droit à l’inhumation.
La mise en œuvre de ce pouvoir de police du maire reste toutefois soumise au contrôle du juge administratif qui, lorsqu’il est saisi d’un recours, doit s’assurer de la réalité du risque de trouble et de l’impossibilité de le prévenir par d’autres moyens4.
Dans la présente affaire, il appartiendra donc au tribunal administratif de Versailles, qui reste saisi du litige, de vérifier que le risque de trouble à l’ordre public allégué par le maire de la commune de Mantes-la-Jolie pour refuser l’inhumation demandée est avéré et que ce refus est bien proportionné à l’objectif poursuivi.
Donatien de Bailliencourt, Avocat Counsel, cabinet Granrut
Notes :
1. Article L. 2213-9 du CGCT : « Sont soumis au pouvoir de police du maire le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l’ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu’il soit permis d’établir des distinctions ou prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort ».
2. CAA Marseille, 9 février 2004, Madame Nicole X c/ Commune de Barjols, req. n° 00MA01855
3. CE Ass., 4 mars 1949, Dame Nemironsky, Rec. p. 104 ; CE, 12 mai 2004, Association du Vajra Triomphant & autres, req. n° 253341, Rec. T. pp. 690-793
4. CE, Ass. 4 mars 1949, Dame Nemironsky, préc. : à propos du refus illégal d’inhumer dans un cimetière communal des personnes accusées d’avoir collaboré avec l’ennemi pendant la guerre, en l’absence de risque de troubles à l’ordre public ; CE, 12 mai 2004, Association du Vajra Triomphant, préc. : à propos d’un refus légal d’inhumation à l’intérieur d’une propriété privée au vu des risques de troubles à l’ordre public susceptibles de résulter des fortes réactions d’hostilité des élus et de la population locale à cette inhumation.
