Rémy Dufal : “Privilégions un système CatNat et RGA qui combine solidarité nationale et solvabilité des assureurs”

Dans son rapport sur l’état de catastrophe naturelle (CatNat), la Cour des comptes explique que si la grande majorité des dossiers ne donnent pas lieu à contestation, certains sont instruits sous pressions sur la commission interministérielle qui instruit les demandes.

Ce contexte de pression est connu depuis longtemps. Mais pour répondre à votre question, il faut d’abord comprendre comment fonctionne le régime CatNat. Lorsque l’état CatNat est reconnu, intervient la Caisse centrale de réassurance (CCR) dont le capital est détenu à 100 % par l’État. Les assureurs, en utilisant les primes d’assurances perçues auprès de leurs clients, peuvent se réassurer auprès de la CCR, celle-ci assurant jusqu’à 50 % du risque. Ils peuvent aussi choisir de se réassurer auprès d’autres réassureurs en souscrivant des garanties en excédent de pertes annuelles¹. L’État garantit la solvabilité du système. Il intervient quand le montant de la sinistralité excède 90 % des réserves de la CCR au cours d’une année. En résumé, en cas de catastrophes naturelles, les compagnies d’assurance indemnisent d’abord grâce à la CCR, puis si la sinistralité excède 90 % des réserves de la CCR, l’État prend le relais. Ce deuxième cas de figure s’est produit une fois en 1999 lors des tempêtes Lothar et Martin qui ont provoqué inondations et coulées de boues. En 2024, le seuil d’intervention de l’État était à 3,5 Mds€ cumulés nationalement, mais non dépassés.

Plus la CCR a de réserves, plus les fonds d’État sont donc préservés. Mais avec les successions de catastrophes naturelles – sécheresse de 2022, inondations en Hauts-de-France en 2023-2024, cyclone à Mayotte en 2024… –, ces réserves ont été très sollicitées, mettant à l’épreuve la soutenabilité financière du modèle et augmentant la probabilité de solliciter l’État en cas de sinistres coûteux. C’est pourquoi le législateur a acté les surprimes des contrats d’assurance – s’ajoutant aux contrats de base –, passées de 12,5 % à 20 % au 1^er janvier 2025, ceci pour ne pas faire baisser les réserves de la CCR. In fine, c’est donc l’assuré qui paye, puisque depuis l’extension du régime de garantie par la loi du 13 juillet 1982 d’indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, toute personne qui souscrit un contrat d’assurance multirisque habitation ou pour son véhicule est obligatoirement couverte au titre du régime CatNat.

Et quelles pressions subit donc la Commission interministérielle d’instruction des demandes ?

J’y viens. Notre système combine donc solidarité nationale avec flexibilité et solvabilité du secteur privé assurantiel. La solidarité signifie d’abord que tous s’assurent et pas seulement ceux exposés à un tel risque, ce qui évite à ces derniers des coûts d’assurance prohibitifs. Elle signifie ensuite que l’État prend le relais dans le cas où le coût des sinistres excède le montant des primes collectées par les assureurs. C’est un régime mi-privé mi-public car, pour bénéficier du régime CatNat, il faut donc un contrat d’assurance, « privé », et un arrêté ministériel de reconnaissance de l’état de CatNat, « public ». Cet arrêté cristallise des pressions de deux sortes.
D’abord, les communes demandent la reconnaissance de l’état de CatNat et donc une inclusion dans un éventuel périmètre CatNat, ceci auprès du Préfet, lequel adresse les dossiers au ministre de l’Intérieur qui a deux mois pour se prononcer. Pour ce faire, celui-ci peut s’appuyer sur l’avis de la Commission interministérielle qui doit se prononcer sur l’anormalité de l’intensité du phénomène naturel, et non pas sur ses conséquences ou sur l’indemnisation. Par exemple, une inondation qui frappe une seule maison pourra être anormale – reconnue donc comme une CatNat –, alors qu’une autre frappant dix maisons pourrait être considérée comme « normale », par exemple parce que récurrente. Pour les inondations, un critère fixe une durée de retour supérieure à dix ans pour caractériser l’anormalité du phénomène. À noter que le ministre peut finalement ne pas reconnaître l’état de CatNat, fermant la porte à l’obtention d’une indemnisation au titre de ce régime.

Mais reconnaître l’état CatNat ne signifie pas pour autant des sinistrés automatiquement indemnisés. Il y a en effet une deuxième phase où les compagnies d’assurance prennent le relais pour expertiser les sinistres et proposer une indemnisation… Et ce sont deux étapes distinctes ! Les élus, sous la pression de leurs administrés, confondent parfois les deux. Ensuite, le ministre de l’Intérieur et les ministres compétents selon les domaines concernés peuvent aussi le cas échéant faire pression sur la Commission interministérielle, pas nécessairement directement, mais via les médias par exemple. Certes, les ministres ne sont pas obligés de suivre cet avis simple, mais dans les faits, c’est systématique.

Pour préserver l’écosystème CatNat des pressions résultant en grande partie d’une mauvaise compréhension du régime, la Cour des comptes demande que la Commission consultative des catastrophes naturelles (CCCN), prévue par la loi du 28 décembre 2021 d’indemnisation des catastrophes naturelles, soit installée sans délai. Cette commission pourra se prononcer sur la pertinence des critères de reconnaissance de l’état CatNat et analyser les conditions effectives d’indemnisation des sinistrés.

Cette CCCN où sont présents assureurs, élus et membres des administrations, n’a pas encore vu tous ses membres nommés… La publication du rapport de la Cour des comptes permettra sans doute d’aboutir d’ici fin 2026. Cela changera-t-il l’acceptabilité du régime CatNat ? Je ne suis pas sûr. Même si la large composition de la commission peut améliorer la compréhension du régime CatNat, cela suffira-t-il à dissiper les ambiguïtés et les fantasmes ? L’image de l’assureur récalcitrant reste tenace dans les esprits. Souvent, ce n’est pas tant le caractère non anormal du phénomène jugé par la Commission interministérielle, mais surtout l’indemnité qui est en jeu. Certains pensent que le régime CatNat est indispensable pour obtenir une indemnité, mais selon les contrats souscrits, un assuré peut se faire indemniser correctement… parfois même mieux que s’il était en CatNat. Les assureurs calculent aussi parfois une indemnité au titre du régime légal, puis une indemnité complémentaire au titre des garanties contractuelles. Si le régime CatNat prend en compte les biens meubles et immeubles affectés, il n’intègre pas la perte d’usage, les pertes de loyers éventuelles, la valeur vénale d’un fonds de commerce ou il limite les frais de relogement à six mois…

La Cour pointe aussi un retrait-gonflement des argiles (RGA) qui constitue le premier poste de sinistralité du régime CatNat avec 1,35 Md€/an, mais qui reste le risque le moins bien couvert. Elle préconise qu’il ne relève plus du régime CatNat, pour mieux indemniser les dommages. Qu’en pensez-vous ? Quid de la prévention ?

Contrairement aux autres risques, le RGA ne résulte pas d’un phénomène naturel unique d’intensité anormale, mais d’une succession anormale d’événements entraînant des mouvements de terrain consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols. Mais alors qu’avant 2023, les sinistres RGA étaient souvent classés sans suite pour absence de lien entre l’apparition des dégâts (fissures, maison endommagée…) et une période de sécheresse, l’ordonnance du 8 février 2023 reconnaît la notion de « succession anormale d’événements de sécheresse d’ampleur significative » (art. 1). Le rapport de la Cour des comptes pointe un problème d’expertise pour le RGA. Certes, il reconnaît une bonne vision sur la reconnaissance de l’état CatNat. Mais par contre, en matière d’indemnisations, les chiffres des assureurs ne remontent pas jusqu’au ministère. Ceux-ci font faire des études d’expertise peu coûteuses, alors que, souvent, des études plus approfondies auraient permis de mieux indemniser les assurés en prenant en charge des travaux de consolidation préventivement plus pertinents. Inversement, les assurés sont parfois remboursés plus que nécessaire.

Mais attention, sortir le RGA du régime CatNat peut signifier plusieurs choses. Si on le faisait relever du régime assurantiel classique – ce n’est pas le cas aujourd’hui, ce risque étant non assurable –, on se retrouverait sur ce point dans une situation antérieure à la loi de 1982 sur le régime CatNat : les personnes les plus exposées assumeraient alors le coût seules, contraintes de négocier – sans souvent en être capables – avec les assureurs, avec en filigrane une problématique de coût. Or, on sait que le risque RGA est bien plus élevé en Rhône-Alpes par exemple, que dans le nord de la France. On perdrait ainsi le bénéfice du régime de solidarité. La Cour des comptes invite donc à réfléchir à une solution « à la fois équitable pour les sinistrés et financièrement soutenable ».

Il serait par contre possible de créer un régime adapté et dédié, tout en conservant un système de garantie mutualiste à soutenabilité assurée par l’État. Il faudrait alors, comme pour les autres risques CatNat, une clause de garantie obligatoire vis-à-vis du RGA, que vous soyez exposé au risque ou non.

En tout état de cause, la réparation des dommages ne doit pas occulter une nécessaire anticipation et prévention du RGA. Le fonds expérimental de prévention Argile de 44 M€ déployé dans 11 départements qu’évoque le rapport va dans le bon sens. Plusieurs idées intéressantes ressortent des propositions de loi, comme le fait de simplifier la procédure d’adoption des plans de prévention des risques (PPR) et de les étendre au RGA. Mais il faut articuler cela avec la possibilité de déclencher le fonds Barnier (ndlr : Fonds de prévention des risques naturels majeurs) et donc de financer des mesures de prévention. Certes, l’État est exsangue, mais que représentent les 44 M€/an de prévention actuels face à une sinistralité de 1,35 Mds€/an ? Le compte n’y est pas.

Enfin, des difficultés récurrentes comme le RGA devraient alerter sur la nécessité de penser plus globalement la refonte du régime CatNat. Ce qui est d’une intensité anormale aujourd’hui ne le sera sans doute plus demain (cf. par exemple les inondations à répétition dans les Hauts-de-France). Certains ont proposé de créer un mécanisme plus global : une sécurité sociale écologique ou climatique, pour anticiper le fait que l’assurance des risques naturels deviendra probablement peu rentable à moyen terme avec un risque de couverture inégal. Cela serait cohérent avec notre Constitution, qui proclame « la solidarité et l’égalité de tous les Français devant les charges qui résultent des calamités nationales ».

Propos recueillis par Frédéric Ville

^1. La garantie en excédent de pertes annuelles protège l’assureur d’une accumulation exceptionnelle de sinistres sur une année entière. Au-delà d’un certain montant cumulé de sinistres payé par l’assureur, le réassureur prend en charge les pertes supplémentaires jusqu’à une limite définie dans le contrat.