La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local est issue d’une proposition de loi déposée le 18 janvier 2024, notamment par la Sénatrice Françoise Gatel, aujourd’hui ministre de l’Aménagement du territoire et de la décentralisation.
Cette proposition avait notamment pour objectif de « sécuriser le parcours des élus » (v. l’exposé des motifs). À ce titre, figurait une modification de l’article 432-12 du Code pénal relatif à la prise illégale d’intérêt.
Au cours de la discussion parlementaire, il a été identifié deux autres séries de dispositions portant sur la prise d’intérêts par les élus locaux. La première est composée des articles L. 2131-11 et L. 1111-6 du Code général des collectivités territoriales qui déterminent les conditions de légalité des délibérations auxquels un élu ayant un intérêt à l’affaire a participé. La deuxième est la définition du conflit d’intérêts à l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.
Ces textes étant présentés comme pesant sur l’exercice par les élus de leurs mandats et sur le risque de mise en cause personnelle, le législateur a tenté de resserrer la définition du délit de prise illégal d’intérêts et de mieux cibler l’interdiction des conflits d’intérêts au plan de la légalité administrative.
1. Le resserrement de la définition de la prise illégale d’intérêts
Partant du constant que cette infraction pénale est « vécue comme un obstacle à l’engagement et à l’action des élus » (cf. Rapport n° 366 (2023-2024), déposé le 28 février 2024, p. 102), les parlementaires ont tenté de redéfinir cette infraction.
Le législateur était déjà intervenu, en remplaçant l’interdiction faite à l’élu de détenir dans une entreprise ou dans une opération « un intérêt quelconque », par celle d’y détenir un intérêt « de nature à compromettre son impartialité, son indépendance ou son objectivité » (v. art. 15 de la loi n° 2021-1729 du 22 décembre 2021 pour la confiance dans l’institution judiciaire). Mais la Cour de cassation a privé d’effet utile cette modification, en jugeant que la nouvelle rédaction de l’article était équivalente à l’ancienne (v. Cass. Crim., 5 avril 2023, n° 21-87217 et n° 21-86676).
La loi du 22 décembre 2025 a donc modifié cette infraction, en revenant sur ces éléments constitutifs et en créant une nouvelle justification permettant d’échapper à la condamnation pénale.
La redéfinition des éléments matériel et moral de l’infraction
En premier lieu, les éléments constitutifs de l’infraction de prise illégale d’intérêts ont été redéfinis.
- L’élément matériel
Premièrement, l’article 432-12-1 du Code pénal prévoit désormais que « ne peut constituer un intérêt, au sens du présent article, un intérêt public ou tout intérêt dont la prise en compte est exclue par la loi ». Ainsi, l’opposition de deux intérêts publics n’est plus assimilable à un manquement à la probité.
Cette évolution était souhaitée de longue date, comme en témoignent les nombreuses propositions de loi présentées afin de restreindre le champ de l’infraction pénale aux seules situations de conflits entre un intérêt public et un intérêt privé ou encore le rapport de la Commission pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, remis par J-M. Sauvé, D. Migaud et J-C. Magendie (« Pour une nouvelle déontologie de la vie publique », rapport remis le 26 janvier 2011, p. 114).
Deuxièmement, la loi du 22 décembre 2025 interdit à l’élu de détenir dans une entreprise ou dans une opération « un intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité », remplaçant ainsi l’expression « de nature à compromettre ». Il s’agit de souligner que l’infraction n’est caractérisée qu’en cas d’atteinte effective à ces exigences.
Cette modification tend à tirer les conséquences des arrêts susmentionnés du 5 avril 2023 de la Cour de cassation et reprend la proposition n° 7 du rapport de la mission confiée à M. Christian Vigouroux (Rapport « Sécuriser l’action des autorités publiques dans le respect de la légalité et des principes du droit » remis le 13 mars 2025, p. 65).
En deuxième lecture au Sénat, estimant que « le verbe « compromettre » était par nature porteur d’une connotation de potentialité (il vise en effet l’exposition d’une personne à un risque ou à un danger, sans que ceux-ci ne soient forcément constitués), [le Sénat] a souhaité adopter un terme mettant en avant la réalité de l’atteinte portée à l’impartialité, à l’objectivité ou à l’indépendance du décideur public » (Rapport n° 33 (2025-2026), déposé le 15 octobre 2025, p. 105).
- L’élément moral
Troisièmement, l’infraction consiste désormais pour la personne exerçant une fonction publique dans le fait de prendre, recevoir ou conserver, « en connaissance de cause », un « intérêt altérant son impartialité, son indépendance ou son objectivité dans une entreprise ou dans une opération ». Il s’agit d’affirmer le caractère intentionnel du délit.
Cette modification consacre une « piste de réflexion ouverte » par le rapport Vigouroux qui ne devait « être reprise pour un second temps de réforme après évaluation des effets des propositions [formulée] », une telle modification pouvant permettre aux élus « de se réfugier trop facilement derrière leur ignorance du droit applicable » (Rapport préc., p. 67).
Le choix du législateur peut donc surprendre sur ce point.
Quoiqu’il en soit, il n’est pas exclu que la Cour de cassation le neutralise, comme elle a pu le faire précédemment s’agissant de la précédente rédaction de l’article 432-12.
Un nouveau fait justificatif excluant toute qualification pénale
En second lieu, l’article 432-12 du Code pénal prévoit désormais que « l’infraction […] n’est pas constituée lorsque [la personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public ou investie d’un mandat électif public] ne pouvait agir autrement en vue de répondre à un motif impérieux d’intérêt général ».
En première lecture devant l’Assemblée nationale, il avait été proposé de reprendre la proposition n° 6 du rapport Vigouroux, selon laquelle « le délit de prise illégale d’intérêts n’est pas caractérisé lorsque la décision de prise, de réception ou de conservation d’un intérêt personnel repose sur un motif impérieux d’intérêt général ».
Toutefois, lors de la discussion en deuxième lecture au Sénat, ce fait justificatif a été supprimé, avant d’être réintroduit par voie d’amendement.
En effet, la consécration d’un motif impérieux d’intérêt général pouvait apparaître superfétatoire, puisque certaines situations pourraient être couvertes par l’exclusion des intérêts publics du périmètre de l’infraction (v. Rapport n° 33 (2025-2026), déposé le 15 octobre 2025, p. 104).
Lors du rétablissement du « motif impérieux d’intérêt général », il a été précisé que celui-ci « ne pourra être retenu que si le décideur public concerné est contraint par les circonstances dans sa décision, c’est-à-dire s’il ne peut pas agir autrement – donc s’il n’y a pas d’alternative à la décision prise » (v. en particulier amend. 178 rect. bis et 265). Cela tend à le rapprocher de causes d’irresponsabilité pénale comme la contrainte ou de l’état de nécessité et pose la question de son utilité. Reste à savoir comment le juge judiciaire interprètera cette justification.
La révision des textes encadrant les conflits d’intérêts
La loi du 22 décembre 2025 apporte également des modifications importantes à plusieurs textes visant à prévenir les conflits d’intérêts.
La redéfinition du conflit d’intérêts posé par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique
En premier lieu, l’article 30 de la loi du 22 décembre 2025 redéfinit la notion de conflits d’intérêts posée par l’article 2 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013.
Ainsi, alors que le conflit d’intérêts se définissait précédemment comme « toute situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou à paraître influencer l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction », sont désormais exclus de la sphère des conflits d’intérêts la situation d’interférence entre des intérêts strictement publics.
Le conflit d’intérêts oppose donc dorénavant « un intérêt public et un intérêt privé ».
Le législateur a voulu faire preuve de cohérence avec la redéfinition du délit de prise illégale d’intérêts.
Toutefois, une telle modification ne s’imposait pas et révèle une confusion entre les questions de légalité administrative et celles de répression pénale, comme l’a relevé le rapport Vigouroux qui avait jugé inopportune cette redéfinition :
« une éventuelle remise en cause de l’illégalité de principe des situations de conflits d’intérêts « public-public » posée par la loi du 11 octobre 2013 et le Code général de la fonction publique marquerait un recul quant aux exigences d’objectivité des décideurs et de transparence de l’action publique. Cela reviendrait, ainsi, par exemple, à permettre au maire d’attribuer un marché à la société d’économie mixte qu’il préside ou de faire voter par le conseil municipal une importante subvention en sa faveur, au risque de la favoriser indument par rapport aux autres opérateurs du secteur. » (Rapport préc., p. 47)
L’assouplissement des règles de conflits d’intérêts applicables aux élus désignés pour participer aux organes décisionnels d’une autre personne morale
En second lieu, l’article 31 de la loi du 22 décembre 2025 emporte une modification importante de l’article L. 1111-6 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).
En effet, la rédaction de cet article issue de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 (dite « Loi 3DS »), prévoyait que les représentants d’une collectivité territoriale, ou d’un groupement de collectivités, désignés pour participer aux organes décisionnels d’une autre personne morale en application de la loi, n’étaient pas considérés, du seul fait de cette désignation, comme ayant un intérêt, lorsque la collectivité ou le groupement délibérait sur une affaire intéressant la personne morale concernée ou lorsque l’organe décisionnel de la personne morale concernée se prononçait sur une affaire intéressant la collectivité territoriale ou le groupement représenté.
Le choix de limiter cette dérogation aux cas où la désignation de l’élu est prévue par la loi a été critiquée, notamment par le rapport de la mission conduite par C. Vigouroux, qui a relevé son caractère restrictif et incertain quant à sa portée :
« Qu’en est-il lorsque la loi ne mentionne pas expressément la présence de représentants de la collectivité au sein des instances décisionnelles de l’organisme mais autorise en revanche la collectivité à y participer ? La question se pose notamment pour les groupements d’intérêt public. » (Rapport préc., p. 50).
Pour y remédier, il a été proposé de consacrer l’absence de conflits d’intérêts lorsque la désignation d’un représentant de la collectivité au sein d’un organisme découle nécessairement de la loi, alors même que celle-ci ne la prévoit pas expressément (Rapport préc., p. 50 & 52).
Le législateur a toutefois opéré un choix différent, en excluant toute référence au fondement juridique de la désignation de l’élu, et en faisant primer un critère purement financier.
De sorte que l’alinéa 1er du paragraphe I. de l’article L. 1111-6 du CGCT conditionne désormais l’absence de conflits d’intérêts des élus désignés pour participer aux organes décisionnels d’une autre personne morale, à ce qu’ils ne perçoivent pas de rémunération ou d’avantages particuliers au titre de cette représentation.
Le paragraphe II du même article exclut néanmoins leur participation aux instances compétentes de la collectivité ou du groupement en matière de commande publique, lorsque la personne morale au sein de laquelle ils sont désignés est candidate.
Enfin, le deuxième alinéa du § I. de l’article L. 1111-6 est modifié aux fins d’assouplir les règles de conflits d’intérêts applicables aux élus détenant plusieurs mandats au sein d’organes délibérants de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités territoriales.
Ces derniers ne sont ainsi plus considérés comme ayant un intérêt du seul fait de cette détention, lorsque l’une de ces collectivités, ou l’un de ces groupements, se prononce sur une affaire intéressant une autre de ces collectivités territoriales, ou un autre de ces groupements.
Observons que la mission conduite par C. Vigouroux avait suggéré d’étendre cet assouplissement jusqu’à la participation de l’élu aux organes décisionnels « d’organismes de droit public chargés d’une mission de service public administratif » (Rapport préc., p. 52). Cette extension n’a finalement pas été retenue par le législateur.
Thomas Cortès, Avocat, Docteur en droit chez HMS Avocats et Hugo Tastard, Avocat chez HMS Avocats
