Retraite des fonctionnaires : le COR rouvre le débat sur l’intégration des primes

Le rapport annuel 2026 du Conseil d’orientation des retraites (COR), rendu public le 11 juin 2026, présente un état des lieux actualisé de la situation et des perspectives du système de retraite français. En 2025, les dépenses de retraite ont représenté 422 milliards d’euros, soit 14,1 % du PIB et presque un quart (24,3 %) de l’ensemble des dépenses publiques. « Un niveau élevé en comparaison internationale », commente le COR. L’évolution de ces dépenses explique, à elle seule, une grande partie de la progression des dépenses publiques depuis une vingtaine d’années. Selon les nouvelles projections du COR, la part des dépenses de retraite dans le PIB serait quasi stable jusqu’en 2045, pour progresser ensuite modérément à l’horizon 2070. À cette date, cette part atteindrait 15,3 %.

Les retraités défavorisés par rapport aux actifs

La pension moyenne progresserait en euros constants, mais à un rythme inférieur à celui des revenus d’activité. Le recul de la pension moyenne par rapport au revenu moyen est, notamment, lié à l’indexation sur les seuls prix des droits acquis au régime général et des pensions liquidées, aux mesures visant à diminuer le rendement du régime Agirc-Arrco et à l’évolution contenue du point d’indice pour les régimes de la fonction publique. Les taux de remplacement des salariés du secteur privé, comme ceux des fonctionnaires, seraient ainsi en baisse au fil des générations. Par conséquent, le niveau de vie moyen des retraités continuerait d’augmenter en termes réels, sous l’effet de renouvellement des générations, mais moins rapidement que celui des actifs.

La situation dans la fonction publique

Les régimes de la fonction publique et les régimes spéciaux, pris dans leur ensemble, enregistreraient des besoins de financement croissants sur l’ensemble de la période de projection, en raison notamment du creusement du déficit de la CNRACL. Et ce malgré l’augmentation de 12 points de son taux de cotisation employeur.

Par ailleurs, les politiques de maîtrise de la masse salariale publique produisent des effets contrastés, indique le COR : si elles contribuent à l’amélioration des finances publiques dans leur ensemble, elles pèsent en sens inverse sur la dynamique des recettes du système de retraite, notamment via la diminution des cotisations versées à la CNRACL et, partant, sur son équilibre financier. « Ainsi, la modération de la masse salariale publique apparaît favorable au regard des finances publiques globales, mais défavorable à l’équilibre du seul système de retraite », résume le COR.

L’équilibre du système de retraite dépend enfin de l’évolution comparée des rémunérations dans les secteurs public et privé, en raison des écarts significatifs de taux de cotisation employeur entre la CNRACL et les régimes du secteur privé. Le régime de la fonction publique de l’État demeure, pour sa part, équilibré par construction.

Les projections retenues dans le scénario de référence reposent sur des hypothèses de progression modérée des traitements indiciaires des fonctionnaires établies par la direction du Budget. Une variante alternative examine, toutefois, l’hypothèse d’une progression plus soutenue des rémunérations publiques entre 2026 et 2037, les traitements indiciaires évoluant alors au même rythme que l’ensemble des rémunérations et la part des primes étant stable.

Dans cette variante, le dynamisme accru des rémunérations des fonctionnaires entraînerait une hausse progressive des dépenses de retraite : l’écart atteindrait 0,1 point de PIB en 2030 et 2045, puis 0,2 point de PIB à l’horizon 2070. L’effet serait particulièrement élevé dans les régimes de la fonction publique, car l’accélération des rémunérations se traduirait immédiatement dans les pensions, le salaire de référence des pensions des fonctionnaires étant calculé sur la base du traitement indiciaire des six derniers mois, rappelle le COR. Dans le même temps, le solde du système de retraite s’améliorerait néanmoins d’environ 0,1 point de PIB sur l’ensemble de la période de projection, principalement sous l’effet de l’augmentation des recettes de la CNRACL. « Cette amélioration de la situation financière du système de retraite aurait toutefois pour contrepartie une augmentation de la dépense publique, liée notamment à la progression de la masse salariale dans le secteur public. Elle pèserait ainsi sur l’équilibre global des finances publiques, ce qui souligne la nécessité d’apprécier la soutenabilité des retraites au regard de l’ensemble des contraintes budgétaires publiques » soutient le COR.

La sensibilité à la part des primes dans la fonction publique

La part des primes dans la rémunération des fonctionnaires constitue « un déterminant essentiel du taux de remplacement », insiste le COR. Pour mémoire, les primes ne sont pas prises en compte dans le calcul de la pension du régime intégré de la fonction publique. Une variante du taux de remplacement du cas type du secteur public est ainsi présentée, en retenant une hypothèse de stabilité de la part des primes en projection. Cette hypothèse, qui servait de référence conventionnelle pour les projections du COR avant 2020, est désormais présentée uniquement à titre indicatif, car elle ne correspond plus aux hypothèses de rémunération de la fonction publique retenues par le gouvernement pour les projections, précise-t-il.

Dans cette variante, le maintien d’une part stable des primes conduirait à un taux de remplacement net stable, autour de 61 %, pour les générations nées entre 1964 et 2000. Si, au contraire, la part des primes devait augmenter, le taux de remplacement pourrait chuter à 56 %. En rapprochant le taux de remplacement d’un non-cadre du secteur privé de celui d’un fonctionnaire de catégorie B, le premier devrait être supérieur au second d’environ 13 points pour la génération 2000, a calculé le COR. Il souligne que le taux de remplacement des fonctionnaires de catégorie B est inférieur au seuil de 66,6 %, qui ne constitue toutefois un objectif fixé par le législateur que pour les salariés non-cadres du secteur privé.

Hypothèse plus optimiste du COR : en simulant un rythme de croissance des rémunérations de la fonction publique équivalent à celui de l’ensemble des revenus d’activité à long terme, le niveau de vie relatif des retraités augmenterait en moyenne de + 1,4 point entre 2030 et 2070.