Par une décision du 31 décembre 2019 en se fondant sur l’article 15 du décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002, le ministre des Solidarités et de la Santé a autorisé l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris à dépasser, pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2020, les bornes horaires fixées par le cycle de travail pour les personnels relevant des corps d’aides-soignants, d’infirmiers en soins généraux et spécialisés, d’infirmiers anesthésistes, de masseurs-kinésithérapeutes et de manipulateurs d’électroradiologie médicale.

Le syndicat CGT du personnel de l’hôpital Beaujon a saisi le Conseil d’État le 28 février 2020 afin d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 31 décembre 2019. Par un arrêt en date du 19 février 2021, le Conseil d’État a rejeté la demande du syndicat en s’estimant incompétent pour contrôler en premier et dernier ressort la légalité de cette décision. Il renvoie l’affaire devant le tribunal administratif de Paris.

1. L’incompétence du Conseil d’État à statuer au fond

En principe, selon l’article R. 311-1 du Code de justice administrative : « Le Conseil d’État est compétent pour connaître en premier et dernier ressort : (…) 2° Des recours dirigés contre les actes réglementaires des ministres et des autres autorités à compétence nationale et contre leurs circulaires et instructions de portée générale (…) ».

La jurisprudence estime aujourd’hui que les mesures ayant pour objet l’organisation d’un service public ne sont plus systématiquement qualifiées d’actes réglementaires depuis que la décision Institut d’ostéopathie de Bordeaux réserve cette qualification à l’acte qui a, par lui-même, pour objet l’organisation d’un service public¹.

Dans cette affaire, pour s’estimer incompétent le Conseil d’État considère que la décision du ministre de la Santé à fixer du 1^er janvier 2020 au 30 juin 2020, pour les personnels relevant des corps d’aides-soignants, d’infirmiers en soins généraux et spécialisés, d’infirmiers anesthésistes, de masseurs-kinésithérapeutes et de manipulateurs d’électroradiologie médicale, le nombre d’heures supplémentaires au-delà des bornes horaires fixées par le cycle de travail, est « dépourvue de caractère général et impersonnel et n’a pas, par elle-même, pour objet l’organisation du service public, ne revêt pas un caractère réglementaire ».

2. La nouvelle portée de l’article 15 du décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002

Premièrement, en se déclarant incompétent le Conseil d’État refuse de régler la question de fond de l’affaire, à savoir, est-ce que le ministre de l’Intérieur a pris une décision illégale en autorisant certaines catégories de personnel a dérogé pendant une certaine durée aux cycles de travail définis de manière réglementaire ? Le décret du 4 janvier 2002 a été modifié en mars 2020 postérieurement à l’introduction de la requête.

Deuxièmement, l’article 15 du décret n° 2002-9 du 4 janvier 2002 dispose, dans sa rédaction du 24 mars 2020 désormais en vigueur, que si les besoins du service l’exigent, les agents peuvent être appelés à effectuer des heures supplémentaires en dépassant les bornes horaires définies par le cycle de travail dans la limite de 240 heures par an² et par agent. Deux cas sont à envisager. Si la durée du cycle de travail est inférieure ou égale à un mois, le nombre d’heures supplémentaires susceptibles d’être effectuées par mois et par agent ne peut excéder 20 heures. Si la durée du cycle de travail est supérieure à un mois, ce plafond est déterminé en divisant le nombre d’heures supplémentaires susceptibles d’être effectuées dans l’année par 52 et en multipliant ce résultat par le nombre de semaines que compte la durée du cycle de travail³.

Troisièmement, par décision du directeur général de l’agence régionale de santé ou du préfet du département, les établissements hospitaliers sont désormais autorisés à titre exceptionnel, au regard des impératifs de continuité du service public ou de la situation sanitaire⁴, à dépasser les bornes horaires fixées par le cycle de travail, pour une durée limitée et pour les personnels nécessaires à la prise en charge des usagers.

Les heures supplémentaires font enfin l’objet soit d’une compensation horaire donnant lieu à une récupération au moins d’égale durée, soit d’une indemnisation selon des modalités définies par décret.

La question du temps de travail des fonctionnaires hospitaliers reste posée avec ces difficultés persistantes pour les établissements hospitaliers à pouvoir faire coïncider les recrutements avec les besoins de soin. Il serait également souhaitable que l’hôpital puisse disposer d’un budget dédié à la prévention étant donné qu’il réussit très bien l’éducation à la santé.

Dominique Volut, Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public

^1. Voir en ce sens CE, 4^e – 1^re chambres réunies, 1^er juin 2018, n° 391518 ; CE, 2^e – 7^e chambres réunies, 17 mai 2017, Société Aéroport du Golfe de Saint-Tropez, n° 405989 ; CE, Section, 1^er juillet 2016, Institut d’ostéopathie de Bordeaux, n°s 393082, 393524 ; CE, 9^e – 10^e chambres réunies, 19 juin 2017, Société anonyme de gestion de stocks de sécurité (SAGESS), n° 403316.

^2. Au moment où la décision a été attaquée, le plafond était fixé à 220 heures. L’article 1 du décret n° 2020-297 du 24 mars 2020 relatif aux heures supplémentaires et à leur dépassement dans les établissements mentionnés à l’article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière l’a porté à 240 heures.

^3. Les heures supplémentaires effectuées dans le cadre des astreintes réalisées par les personnels participant aux activités de prélèvement et de transplantation d’organes ne sont pas prises en compte dans le calcul des plafonds.

^4. Voir en ce sens CE, 26 mai 2020, n° 439209, Syndicat CGT Hôpital Beaujon AP-HP : JurisData n° 2020-010241.

Auteur :

Dominique Volut

Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public