Fonction publique : la Cour des comptes préconise de faire évoluer le recours aux agents contractuels

Avec 510 200 agents sur près de 2 millions, plus d’un agent territorial sur quatre (26 %) relevait d’un emploi de contractuel fin 2023. Et le nombre de contractuels a augmenté de 37 % entre 2011 et 2024, tandis que le nombre de fonctionnaires restait quasiment stable (- 0,6 %). « Or, aucune réflexion prospective n’a été engagée à ce jour en ce qui concerne l’évolution de la place et du rôle des contractuels dans le fonctionnement des services publics locaux au cours des cinq à dix ans à venir », précise la Cour des comptes dans un rapport publié en juin 2026*.

Une évolution davantage subie que voulue, qui pèse sur la gestion des ressources humaines des employeurs publics, contraints d’appliquer des règles juridiques différentes aux fonctionnaires et aux contractuels. Les collectivités doivent parfois adopter des outils de pilotage ou des structures spécifiques, pour leur assurer une égalité de traitement. Avec 77 % des entrées et 52 % des sorties, les contractuels alourdissent les charges administratives, tandis que les fonctionnaires, une fois titularisés, quittent rarement la fonction publique avant la retraite. Dans les collectivités, 69 % des contractuels sont recrutés en CDD. Sans parler des conséquences sur la masse salariale. En 2024, l’augmentation des dépenses de rémunérations brutes versées aux contractuels était près de trois fois supérieure à celle des titulaires, malgré des mesures de revalorisation indiciaire identiques.

Une évolution insuffisamment anticipée

Recourir aux contractuels relève de trois motifs principaux : absence de candidats titulaires, vacances d’emplois et recherche de compétences particulières. Bien qu’ils puissent utiliser plusieurs types de contrats, les employeurs publics se concentrent sur certains. On constate, pour la FPT, une prépondérance des CDD occupant un emploi permanent (84 %), en particulier dans les départements et les communes de plus de 100 000 habitants. Fin 2022, les deux tiers des 284 700 contractuels occupant un emploi non permanent étaient employés par les communes de 5 000 habitants et plus (46 %) et par les départements (16 %) ; 4 sur 10 ont été recrutés pour faire face à un besoin temporaire ou à un accroissement saisonnier d’activité.

En revanche, les collectivités utilisent peu les contrats de projet et leur intention d’en conclure diminue. Seulement 16,7 % y avaient eu recours en 2024 (70,5 % des métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération et 3 % des communes de moins de 3 500 habitants), essentiellement pour des dispositifs spécifiques.

Un tiers des effectifs de la fonction publique en 2033

« Le recours aux contractuels, initialement présenté comme une solution aux rigidités du système, s’avère en pratique tout aussi complexe à gérer que le statut de fonctionnaire », en raison notamment d’une gestion individualisée des agents contractuels, explique la Cour qui détaille les contraintes qui en découlent. Ainsi, pour un emploi à caractère permanent, l’employeur territorial doit recruter le contractuel au préalable en CDD avant de lui proposer un CDI – un frein au recrutement et à l’attractivité. Certains employeurs contournent parfois la règle, pour masquer un besoin permanent en multipliant les contrats de courte durée (alors que la loi limite à six années consécutives le recrutement d’un agent en CDD) ou en ayant recours à des statuts inadéquats.

La rémunération des agents employés en CDI ou en CDD, qui suit les grilles indiciaires, est réévaluée au moins tous les trois ans ; règle qui peut paraître contraignante, notamment dans les secteurs en tension comme le numérique, les agents contractuels pouvant alors donner leur démission au motif que leur rémunération est bloquée pendant trois ans. Et, dans les faits, « les disparités entre collectivités sont manifestes » et les dispositifs abondent : absence de grille ou de référentiel interne, grille ou référentiel adossés à la grille des fonctionnaires, grille spécifique ou référentiel respectant totalement ou partiellement la grille statutaire en matière d’avancement d’échelon.

Un cadre de gestion commun aux fonctionnaires et aux contractuels

La Cour estime que si la tendance se poursuit au même rythme, les contractuels pourraient atteindre un tiers des effectifs de la fonction publique en 2033, voire 40 % dans l’hypothèse où ils remplaceraient un fonctionnaire sur quatre partant à la retraite. Et, s’ils en remplaçaient les trois quarts, contractuels et fonctionnaires pourraient même représenter chacun la moitié des effectifs… Or, les employeurs territoriaux, pas plus que la FPE ni la FPH, n’anticipent ces évolutions.

Alors, comment accompagner cette montée en puissance des contractuels ? Pour la Cour des comptes, il faudrait à la fois moderniser les conditions d’accès à la fonction publique et assouplir les contraintes du statut mais aussi tendre vers un cadre de gestion commun aux fonctionnaires et aux contractuels. Comme les conventions collectives dans le privé, la négociation collective fixerait des règles de gestion RH communes aux contractuels et aux fonctionnaires. Les fonctionnaires pourraient appartenir à des « cadres de fonctions » déterminés à partir de grandes filières professionnelles et comportant plusieurs niveaux de fonctions. Les emplois pourraient être occupés indifféremment par des fonctionnaires appartenant à un cadre de fonction ou par des agents contractuels. Sur la base des  filières métiers et cadres de fonctions déjà existants dans la FPT et la FPH, le dispositif pourrait aussi aboutir à déterminer un nombre de cadres de fonctions plus réduit que le nombre de corps actuels.

Marie Gasnier

* La montée en puissance des agents contractuels : une fonction publique en mutation.