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Achat public et souveraineté… risque ou opportunité historique ?

Publiée le 19 avril 2022 à 8h00 - par

L'APASP, Association Pour l'Achat dans les Services Publics, tenait les 28 et 29 mars derniers, une session intitulée « Made in France, localisme, circuits courts, achats innovants : chimère ou réalité ? ».
Achat public et souveraineté... risque ou opportunité historique ?

Opportunité politique ? Véritable prise de conscience… la question est posée. Et cette question du lien entre achat public et souveraineté, mot plus acceptable que « protectionnisme », ne date pas d’aujourd’hui, ni même d’hier. Arnaud Montebourg, ancien ministre de l’Économie et du Redressement productif, écrivait fin mars 2021 : « la mondialisation est terminée ». Tous les candidats à l’élection présidentielle ont intégré des propositions en lien avec le rôle et place de la commande publique dans notre économie.

Crise financière de 2008 et 2009, les premiers signes de faiblesse de notre économie

La crise financière de 2008-2009 a eu d’immenses répercussions dans le monde entier, faisant entrer de nombreux pays en récession. L’Union européenne n’a pas été épargnée et a été contrainte de revoir son architecture économique et financière. La France a alors commencé à identifier l’achat public comme un levier d’absorption de crise et de rebond avec de nombreuses mesures : réhaussement de seuils de marchés publics, simplification administrative (CAO, double enveloppe), réduction des délais de paiement de 45 à 30 jours pour les collectivités territoriales et les établissements publics locaux, augmentation du montant des avances… Une première prise de conscience était née.

2012 à 2020, une dynamique autour des startups, TPE et PME

Cette période, marquée notamment par le quinquennat de François Hollande et celui d’Emmanuel Macron, aura été celle de l’accès des TPE/PME à la commande publique. La lutte contre le chômage et la création d’emplois étant au cœur de ces mandats, l’équation « achat public = PME = emplois » s’est vite imposée. Rappelons au lecteur que les 3,5 millions de nos TPE/PME représentent à ce jour 99,8 % des entreprises, 45,7 % de l’emploi salarié en équivalent temps plein et 40,3 % de la valeur ajoutée. La mise en place de dispositifs en matière d’accès à la commande publique de ces entreprises était alors actée notamment au sein du rapport dit « Gallois » ou « Pacte pour la Compétitivité de l’Industrie Française ».

Une spirale « startups/TPE/PME/achat public » s’est alors un peu emballée : rapport Gallois 2012, objectif des 2 % d’achats innovants, crédit impôts recherche, partenariat d’innovation, dynamique French Tech au sein de toutes les métropoles, ministère du Redressement productif, guides, séminaires… Sans oublier plus récemment le fameux décret du 24 décembre 2018 portant expérimentation permettant aux acheteurs publics de passer un marché de travaux, de fournitures ou de services innovants sans publicité ni mise en concurrence pour un besoin inférieur à 100 000 euros. Un dispositif expérimental d’ailleurs récemment pérennisé malgré son quasi-échec.

Une dynamique unique en France mais aussi au niveau européen accompagnée par de nombreuses mesures salutaires de simplification. Une démarche fondée sur l’équation « simplification de l’achat public = PME ».

Citons de manière non exhaustive, le relèvement du seuil d’exonération de procédures de 25 k€ à 40 k€ HT pour les marchés de fournitures et services ou encore le déploiement du nouveau Code de la commande publique portant de nombreuses mesures de simplification.

Sans pouvoir en mesurer l’efficience en coût global, cette période aura permis de renforcer le poids des TPE/PME dans la commande publique. Au regard des données connues, il peut être affirmé qu’en 20 ans, les PME ont gagné environ 8 % en volume de marché (soit 57,8 %) et 10 % en montant (soit 29,6 %) ce qui correspond à 10 milliards d’euros. Cette période aura surtout permis de développer et renforcer la relation de confiance entre acheteurs publics et entreprises, aidée par la forte mobilisation et implication du médiateur des entreprises et de son réseau. Probablement la plus grande réussite opérationnelle de la période.

2020 à 2022, crise sanitaire et crise géopolitique, de nouveaux révélateurs de faiblesses mais surtout de réalités

Ni le partenariat d’innovation, ni le relèvement du seuil des fournitures et services, ni celui des travaux à 100 000 euros HT, ni le seuil à 100 000 euros HT pour les achats innovants n’ont eu de résultats probants et démontrables. Pourquoi ? Parce que le problème de fond n’est pas dans les textes ni dans le Code de la commande publique.

La décennie de soutien aux startups/TPE/PME n’a pas eu les effets majeurs attendus. Pourquoi ? Parce que la taille de l’entreprise n’est pas l’unique déterminant d’efficience.

Notre économie et plus encore notre souveraineté sont bousculées par les différentes crises en cours. Pourquoi ? Parce que l’enjeu de souveraineté n’a jamais fait parti des politiques en matière d’achat public sous couvert du grand principe de la liberté d’accès à la commande publique et d’égalité de traitement. Si PME = Emplois, PME n’est pas obligatoirement égale à disponibilité et souveraineté.

La décision de l’Europe le 14 mars dernier de se doter d’un nouvel instrument de réciprocité dans les marchés publics internationaux, constitue un tournant majeur. Elle traduit enfin une prise de conscience et devrait aider la France à faire de sa commande publique un enjeu de développement économique et de souveraineté et non plus uniquement un enjeu budgétaire et juridique. Passer d’une vision de contrainte (négative) à une vision de développement (positive).

L’achat public : un formidable levier de développement économique et de souveraineté

Avec plus de 100 milliards d’euros d’achat public par an (10 à 15 % du PIB), la commande publique est un formidable levier d’innovation, de développement économique et surtout de souveraineté alimentaire (achat local…), industrielle (santé, sécurité, transport…), numérique (cybersécurité, hébergement des données…) ou encore financière (banque, loueur…).

Si les initiatives prises depuis plus de 10 ans n’ont pas permis l’atteinte de tous les objectifs, saluons le fait que tous les fondamentaux sont désormais présents : droit de la commande publique stabilisé et performant, professionnalisation effective des acteurs (acheteurs et fournisseurs) et présence de centrales d’achat nationales et régionales performantes et potentiels leviers d’un portage accru de politiques publiques nationales.

2022-2027 : Un new deal de l’achat public ?

Mais que manque-t-il alors ? La réponse est simple : un changement de paradigme et de logiciel mais surtout de culture d’achat. La question ne se pose plus. Il va falloir que l’Europe et la France retrouvent, sur un certain nombre de segments d’activité, une réelle indépendance et autonomie. Cette démarche doit d’ailleurs dépasser le cadre unique des fournitures et de la réindustrialisation car ne l’oublions pas cette indépendance est également primordiale en matière d’organismes de financement, de prestataires d’audit et de conseil, d’éditeurs de logiciels, de Cloud, de cybersécurité…

Une souveraineté alimentaire, sanitaire, sécuritaire, numérique, financière…

Construire, reconstruire ou développer une économie de production et de service ne peut s’entrevoir que sur le long terme. La question est de savoir comment assurer à ces entreprises, à nos entreprises une activité suffisamment significative et pérenne en période de crise mais aussi surtout en période normale, sous réserve que cela existe réellement. Cette activité doit être réelle, durable et reposer sur de véritables contrats et non uniquement sur des aides ou autres mesures ponctuelles de dispenses ou reports de charges par exemple. Si l’équation « TPE/PME = Emplois » subsiste, une nouvelle équation peut être évoquée : « souveraineté = croissance = emplois » mais aussi « souveraineté = disponibilité/coûts réduits = efficience du service public ».

La question posée n’est donc plus uniquement celle des TPE/PME mais celle d’un accès facilité de toutes les entreprises françaises (et des solutions associées) aux marchés publics entrant dans ces champs de souveraineté. La loi ASAP a ouvert la voie à cette possibilité juridique et à la rédaction et publication de mesures juridiques intégrant la souveraineté comme une nouvelle politique publique.

Conclusion

Interroger ou interpeller uniquement les décisions politiques, juridiques ou réglementaires serait trop rapide et facile car nous omettrions de nous regarder individuellement dans le miroir. L’individu, par sa recherche permanente de l’économie, parfois du moins-disant (terme bien connu en matière d’achat public) a engendré au fil du temps les transformations profondes de notre écosystème, susceptibles d’être d’ailleurs à l’origine de la crise que nous connaissons. Le consommateur est ainsi lui aussi à l’origine d’une désindustrialisation démontrée sur le territoire européen et français. Rappelons-le : aucune entreprise ne se développe lors d’une crise, toute entreprise ne vit que par des volumes de commandes significatifs et constants, et tout d’abord sur son périmètre géographique d’origine.

Attendre de l’État et du législateur une adaptation permanente du droit pour répondre aux enjeux économiques, environnementaux et sociétaux serait faire oublier le rôle-clé des décideurs, des centrales d’achat et des acheteurs publics. Penser désormais souveraineté et pérennité devrait conduire à encore simplifier les phases de sourcing et de procédures pour accentuer les efforts et investissements sur l’exécution des contrats, leur suivi mais aussi la transparence des marchés publics (digitalisation, open data…). Comprendre la réalité de l’achat (indicateurs fiables à partir du 1er euro de dépense publique) c’est mieux anticiper et définir de véritables stratégies nationales et régionales en matière de budget, ressources, compétences, processus et outils achat.

Il est temps de faire de l’achat public un levier de développement économique et de souveraineté. Peut-être suffirait-il de le décider ?

Sébastien TAUPIAC
Directeur du développement / Verso Healthcare

Notre partenaire

APASP

Fondée en 1962, l’Association Pour l'Achat dans les Services Publics est une association nationale, sans but lucratif. Depuis sa création, l’APASP s’affirme comme un « club » d’acheteurs dont la vocation est de favoriser l’échange d’informations et d’expériences mais aussi de former les acteurs de la commande publique. Forte de ses 2 000 adhérents, l’APASP s'est donnée pour mission de professionnaliser l’achat public pour la reconnaissance du métier d’acheteur. Pour en savoir plus : www.apasp.com/