SPL et mandat électif : de l’actionnariat à l’exercice des compétences

En 2025, il y avait 573 sociétés publiques locales en France¹.

Les SPL ont été créées par l’article 1^er de la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010, dont les dispositions ont été codifiées à l’article L. 1531-1 du CGCT. Elles revêtent la forme de sociétés anonymes, soumises au livre II du Code de commerce, sous réserve des dérogations propres à leur statut. Leur capital est détenu en totalité par des collectivités territoriales ou leurs groupements, à l’exclusion de tout actionnaire privé. Le nombre minimum d’actionnaires est fixé à deux, conformément à l’article L. 225-1 du Code de commerce tel que modifié par l’ordonnance n° 2020-1142 du 16 septembre 2020. Le capital minimum est de 150 000 euros, porté à 225 000 euros en cas d’appel public à l’épargne. Les sociétés publiques locales sont des entreprises publiques locales (EPL), aux côtés des SEML, des SPLA, des SEMOP et des SEMAOU. Leur régime juridique est identique, sauf dispositions contraires, à celui des SEML.

Domaines d’activité et objet des sociétés publiques locales

Le champ d’intervention des sociétés publiques locales, tel que défini à l’article L. 1531-1 du CGCT, est volontairement large. Il recouvre les opérations d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 du Code de l’urbanisme, les opérations de construction, l’exploitation de services publics à caractère industriel ou commercial, et plus généralement toutes activités d’intérêt général.

La loi n° 2019-463 du 17 mai 2019 prévoit que lorsque l’objet d’une société publique locales inclut plusieurs activités, celles-ci doivent être complémentaires et la réalisation de cet objet doit concourir à l’exercice d’au moins une compétence de chacun des actionnaires.

Les collectivités territoriales peuvent uniquement créer une SPL que dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par la loi. Cette société n’a pas vocation à exercer des fonctions support telles que la gestion des ressources humaines, la gestion budgétaire ou les expertises juridiques pour le compte des collectivités qui la contrôlent.

Actionnariat et ancrage territorial des sociétés publiques locales

Les sociétés publiques locales exercent leurs activités exclusivement pour le compte de leurs actionnaires et sur le territoire des collectivités territoriales ou de leurs groupements membres. Ce critère de territorialité est constitutif et permet le recours à ces sociétés sans publicité ni mise en concurrence préalables, dès lors que les conditions légales sont remplies. La loi n° 2022-217 du 21 février 2022 permet aux collectivités territoriales étrangères et leurs groupements de participer au capital de SPL, sous réserve, pour les États non membres de l’Union européenne, de la conclusion d’un accord préalable entre la France et les États concernés. Ces collectivités et leurs groupements ne peuvent toutefois détenir, ensemble ou séparément, plus de la moitié du capital ou des droits de vote dans les organes délibérants.

Compétences publiques et actionnariat des sociétés publiques locales

Le Conseil d’État a consacré le principe selon lequel le droit de vote au sein des organes de la société publique locale est la conséquence directe de la détention d’une compétence publique, et non l’inverse². La participation d’une collectivité territoriale ou d’un groupement à une SPL – laquelle lui confère un siège au conseil d’administration ou au conseil de surveillance et lui ouvre le droit de voter les décisions de ces organes – est exclue lorsque cette collectivité n’exerce pas l’ensemble des compétences sur lesquelles porte l’objet social de la société.

L’objet social des sociétés publiques locales est défini par référence aux compétences légales des collectivités actionnaires ; leurs activités – aménagement, construction, exploitation de services publics, activités d’intérêt général – correspondent précisément aux missions que la loi confie aux collectivités territoriales. La présence des élus dans les organes dirigeants des sociétés publiques locales n’est pas d’ordre purement capitalistique : elle est la traduction institutionnelle d’une compétence publique exercée par les communes et leurs groupements.

Dominique Volut, Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public

^1. Les chiffres clés - L’ampleur du mouvement des Epl en France, (dernière consultation le 22 avril 2026).

^2. CE, 14 novembre 2018, Syndicat mixte pour l’aménagement et le développement des Combrailles, n° 405628 et 405690.