Circuits courts et marchés publics, la quadrature du cercle

Achats

L’État encourage le développement des circuits courts pour alimenter la restauration collective et s’engage même sur la voie de la préférence dans le Code des marchés publics. Pourtant, l’interdiction des critères géographiques reste d’actualité.

Mi-juillet, le Parlement a adopté le projet de loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche. Ce faisant, il y a introduit, dans le premier article, une petite bombe à retardement. Au détour des actions à mettre en œuvre dans le cadre du programme national pour l’alimentation figure « le développement des circuits courts et l’encouragement de la proximité géographique entre producteurs et transformateurs », ainsi que « l’approvisionnement en produits agricoles locaux dans la restauration collective publique comme privée ».

L’expression « proximité géographique », pourtant peu compatible avec le droit européen, est lâchée. Pour enfoncer le clou, le ministre de l’Agriculture, Bruno Le Maire, a promis aux parlementaires un décret réformant le Code des marchés publics et son article 53 relatif à l’attribution des marchés. Objectif avoué lors des débats, l’introduction de « la proximité du producteur comme critère d’allocation des marchés publics » pour « faire en sorte que les restaurations collectives se fournissent à proximité de leur localisation ».

Quelle méthode proposait-il alors ? Pas moins qu’un droit de préférence lors de l’attribution d’un marché : en cas d’égalité de prix ou d’équivalence d’offres, le choix se porterait sur l’offre présentée par des sociétés coopératives, des entreprises adaptées et autres mais aussi, et c’est la nouveauté, par un exploitant agricole ou un groupement de producteurs agricoles. Le ministre souhaitait alors que le décret soit « adopté avant la fin de l’année 2010  ». Mais il reconnaissait aussi la complexité de la démarche : « Ce sera très lourd, car modifier les règles de passation des marchés publics sur l’ensemble de l’alimentation n’est pas une petite affaire. »

La préférence sur la sellette

L’affaire est loin d’être acquise. Le droit de préférence posé à l’article 53 du code, aujourd’hui en vigueur, est à l’étude au niveau communautaire. Dans le cadre d’un contentieux à propos de l’attribution d’un marché de chèques déjeuners, le tribunal administratif de Montreuil, « ayant un doute sérieux sur la compatibilité avec le traité de l’Union européenne d’un tel droit de préférence en cas d’équivalence supposée des offres au regard du principe d’égalité de traitement garanti par ce traité », a en effet saisi la Cour de justice de l’Union européenne sur cette question.

La modification du Code des marchés publics ne règlera pas tout non plus. L’une des premières difficultés pour le producteur sera tout simplement de répondre à un appel d’offres à un prix équivalent à un grand distributeur ou à un concurrent étranger. Cela suppose aussi qu’il ait des volumes commandés suffisants pour pouvoir soumissionner.

L’État a donc choisi d’encourager les circuits courts de distribution par un second moyen. Avec la nouvelle loi sur l’agriculture, il se donne « pour objectif de recourir, pour l’approvisionnement de ses services de restauration collective, à des produits faisant l’objet de circuits courts de distribution, impliquant un exploitant agricole ou une organisation regroupant des exploitants agricoles ». Cette mesure vaut pour au moins 15 % des commandes en 2010 et 20 % en 2012. Sont concernés : les produits saisonniers, à faible impact environnemental eu égard à leurs conditions de production et de distribution, les produits sous signe d’identification de la qualité et de l’origine ou encore issus d’exploitations engagées dans une démarche de certification environnementale. Selon Bruno Le Maire, « ces dispositions permettront de favoriser la mise en place de circuits courts et la valorisation des produits locaux, plutôt que l’importation de produits qui auront fait 2 000 kilomètres avant d’arriver dans notre assiette ». Mais elles ne résolvent pas l’écueil juridique de la préférence donnée aux produits locaux de proximité. Ce qui faisait dire au député de la Dordogne Germinal Peiro (groupe socialiste, radical, citoyen), que l’État en restait au stade des « bonnes intentions ».

L’argument environnemental

Exigence du Grenelle I de l’environnement, les circuits courts bénéficient d’un outil législatif de plus pour prendre leur essor. En permettant la vente directe des producteurs aux consommateurs ou indirecte via un seul intermédiaire, ils apportent une réponse aux consommateurs en recherche de produits de meilleure qualité valorisant les notions de terroir, de tradition, d’authenticité ou de lien social et plus respectueux de l’environnement. Dans l’introduction de son rapport, le groupe de travail « circuits courts de commercialisation », mis en place sur demande du ministère de l’Agriculture, voyait en 2009 le développement des circuits courts comme rimant avec le développement d’une « gouvernance alimentaire à l’échelle des territoires ». Offre complémentaire aux circuits de distribution traditionnels, ils posent en revanche pas mal de problèmes aux acheteurs publics. D’où la réforme envisagée.

Certains parlementaires souhaitaient aller encore plus loin sur le terrain de la réforme de la commande publique. Plusieurs amendements ont été déposés en ce sens par l’opposition avec au programme des modifications du Code des marchés publics. Tous ont été rejetés.

Les velléités pour intégrer l’agriculture biologique aux circuits courts n’ont pas connu plus de succès. « Le propre de l’agriculture biologique est de permettre l’approvisionnement sur un territoire géographique et par un circuit court », avançait pourtant le sénateur de la Drôme Didier Guillaume (groupe socialiste), lors des débats.

Proximité géographique

Mais les circuits courts se heurtent aussi au rythme de développement de l’agriculture biologique. La demande est forte sur ce terrain et l’offre encore faible, même si elle est aujourd’hui en plein boom.

Autre problème, un circuit court n’est pas forcément synonyme de proximité. Lors des débats parlementaires sur la modernisation de l’agriculture, le député Germinal Peiro faisait remarquer qu’un « producteur de raisins chiliens et un acheteur de Paris s’inscrivent dans le schéma du circuit court ». Pour cette raison, il aurait préféré ajouter les qualificatifs « local » ou « de proximité » à la notion de circuits courts de distribution qui auraient traduit une volonté de relocaliser l’agriculture française. Ce à quoi s’est montré favorable le gouvernement. Mais, selon Bruno Le Maire, la notion de circuits courts doit être comprise dans une « acceptation large, incluant les circuits de proximité ». La notion de circuits courts locaux serait, selon lui, trop restrictive : « Cela voudrait dire qu’un restaurant parisien ne pourrait s’approvisionner que chez un maraîcher d’Île-de-France. » Sans parler du risque de délit de favoritisme, un chiffon rouge agité lors des débats. Tandis que la proximité pose un problème au regard du droit européen.

Un avis entériné par une réponse du ministère du Budget au sénateur de Moselle Jean-Louis Masson publiée le 1er juillet : « Le droit de la commande publique ne permet pas de retenir des critères de choix liés à l’origine ou l’implantation géographique des candidats au marché . L’introduction d’un critère de préférence locale dans le Code des marchés publics est donc impossible, car elle constituerait une méconnaissance des règles communautaires de la commande publique. »

En outre, renchérissait le sénateur des Côtes d’Armor Gérard Le Cam (groupe communiste), « je ne crois pas que nous ayons un intérêt, en l’état actuel de l’agriculture biologique, à déterminer un champ géographique. Il arrive souvent, en effet, que l’on soit obligé d’aller au-delà de 50 kilomètres, par exemple pour trouver certains produits, je pense notamment à la viande. Les légumes, en revanche, s’achètent plus facilement dans un rayon moindre ». Exit donc la notion de distance dans les circuits courts. Les parlementaires ont préféré en rester à une rédaction plus sage et à un simple « encouragement de la proximité géographique entre producteurs et transformateurs » et à un « approvisionnement en produits agricoles locaux dans la restauration collective publique comme privée ».

Meilleure information des producteurs

Exit aussi la notion du bilan carbone. L’utiliser peut avoir un effet inverse à celui recherché. Des marchandises venues de loin mais transportées par bateau présenteront un meilleur bilan que des produits sur place, même si ce bilan peut s’inverser une fois qu’elles ont dépassé le stade du port. Cela peut aussi dépendre du mode d’agriculture choisi.

Dans ces conditions, la tâche des acheteurs pour utiliser les circuits courts est loin d’être simple. L’une des recommandations du groupe de travail sur les circuits courts porte sur la nécessité de développer la communication et l’information des producteurs sur les aspects sanitaires (réglementaires) qu’impliquent les circuits courts (ex. : agréments sanitaires, dérogations à l’obligation d’agrément sanitaire pour l’accès à la restauration collective). Mais cela repose aussi sur une meilleure information des producteurs dans différents domaines, dont le fonctionnement des marchés publics.

La tâche est d’autant moins simple que les marges de manœuvre des acheteurs ne seraient pas identiques selon les régions. Selon les parlementaires, en Auvergne, la DGCCRF aurait enjoint à un lycée d’arrêter les achats de proximité jugés contraires au code, alors que la région Alsace a pu établir un cahier des charges concernant les produits de saison et les délais de livraison favorisant de fait l’approvisionnement local.

Décidément, une clarification s’impose.

 

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