Gestion de l’eau : délégation de service public (DSP) ou régie ?

Concurrence

Le secteur de l’eau est en ébullition. Certaines villes renégocient le prix de l’eau avec leurs délégataires et Paris « remunicipalise ». Faut-il pour autant se diriger systématiquement vers un abandon de la délégation de service public ?

En 2008, les villes de Muret (23 400 habitants, Haute-Garonne), Anglet (39 000 habitants, Pyrénées-Atlantiques) et la communauté urbaine de Bordeaux (660 000 habitants) ont renégocié leur contrat de distribution et de production d’eau pour obtenir jusqu’à 40 % de réduction sur le prix. La ville de Paris, elle, a décidé de passer en régie alors que le syndicat des eaux d’Île-de-France (SEDIF, 4 millions d’habitants, 144 communes) a voté la reconduction d’une délégation de service public (DSP). Comment les collectivités ont-elles pris leur décision ?

La ville de Paris a fait sensation en votant, le 24 novembre dernier, son passage en régie. La distribution de l’eau à Paris est gérée en DSP jusqu’à fin 2009. La production, elle, est gérée par la société d’économie mixte (SEM) Eau de Paris. En 2006, l’équipe en place audite les sociétés et les contrats. Il apparaît alors que des travaux provisionnés estimés à 107 millions d’euros n’ont pas été réalisés. Par ailleurs, le contrôle des distributeurs d’eau a été confié à la SEM dont les deux distributeurs sont actionnaires. Aucun contrôle véritable n’est assuré. La nouvelle équipe décide de changer de mode de gestion. Un choix politique et économique.

« C’est une position de principe : Paris doit maîtriser et préserver la ressource, c’est un enjeu environnemental et sanitaire qui ne peut être conduit que par le public », affirme Mathieu Souquière, directeur de cabinet d’Anne le Strat, adjointe au maire de Paris chargée de l’eau, de l’assainissement et des canaux. « Nous pensons que l’eau ne doit pas rémunérer des actionnaires privés. Et puis, l’emploi de trois opérateurs n’est pas efficient. En passant à un, on optimise les services. Dans la comptabilité de nos délégataires, la marge était facturée à l’usager à hauteur de 13 %. Nos estimations ont démontré qu’elle était deux fois plus importante. Nous, nous n’en avons pas. Leurs gains étaient de 30 millions d’euros, soit la moitié du budget de fonctionnement de la régie », continue le directeur de cabinet.

En cette période où tout le monde regarde son porte-monnaie, la régie apparaît à beaucoup comme une solution pour faire baisser les prix. Éric Grasset, président de la régie (depuis 2000) de Grenoble – qui propose une eau à 0,74 cts d’euro –, compare les modes de gestion. « La durée de contrat n’existe pas. Les investissements ne se pensent pas de la même façon. Un fermier va avoir un intérêt à effectuer un mode d’amortissement rapide, une régie fait toujours des amortissements longs parce qu’elle peut se projeter dans le temps. Et puis le délégataire entretient moins, il n’effectue pas de travaux quand il n’y a pas d’intérêt. Si nous effectuons des bénéfices, on réinvestit dans la rénovation en plus. Nous proposons un service aux plus démunis. Et puis, il n’y a pas d’indemnité de contrat. »

Faire baisser les marges

Cependant, il admet que le délégataire a l’avantage de pouvoir effectuer des économies d’échelles et que si, à Grenoble, c’est aussi le cas, le schéma peut-être différent pour d’autres. « Si nous achetions le matériel au niveau national, nous n’aurions pas ce problème », lance-t-il. Patrick Lapelerie, directeur de la Castraise des eaux, la régie gestionnaire pour la ville de Castres (44 823 habitants, Tarn) depuis 2003, est plus nuancé : « En délégation, on ne gère pas le personnel ni les finances. Vous n’organisez pas le travail mais vous contrôlez tout en exigeant la qualité : vous n’avez pas les mains dans le cambouis. En régie, vous avez tous les leviers en main. »

D’autres villes ont décidé de passer à l’attaque de leur contrat et ont renégocié le prix des services fournis par leur DSP. C’est le cas de la ville de Muret (23 400 habitants, Haute-Garonne) dont le contrat de délégation (la distribution, la production et l’assainissement) prend fin dans deux ans et demi. « La ville, il y a huit ans, a reconduit le contrat de délégation. Devenu maire, j’ai demandé à renégocier le contrat. Je pensais que cela serait intéressant. Nous ne sommes pas dogmatiques. Nous souhaitons que les Muretains aient une eau de qualité la moins chère possible », explique André Mandement, maire de Muret. Pour arriver à ses fins, la ville effectue un audit qui révèle des marges importantes.

La délégation de service public (DSP) remporte les suffrages

En France, selon une étude effectuée sur la période 1998-2004* par l’École nationale de génie rural, des eaux et des forêts (ENGREF) le maintien du mode de gestion déléguée concerne 96 % des collectivités. 3 % ont abouti à l’abandon de la régie au profit de la DSP et 1 % au passage de la DSP à la régie. En 2006, d’après une étude de la BIPE, société d’études économiques et de conseil en stratégie, sur les services collectifs d’eau et d’assainissement en France (données économiques, sociales et environnementales), on comptait 4 814 DSP pour l’eau potable et 4 068 pour l’assainissement. En France, en termes de population, les opérateurs privés gèrent 72 % des services d’eau potable et 55 % des services d’assainissement.

Le prix moyen des cinq grandes villes françaises s’élevait à 2,92 euros/m3 d’eau en 2007, il est inférieur de 10 % à la moyenne européenne.

* Étude effectuée à partir de 2 569 procédures Sapin examinées soit 63 % des procédures de la période.

Assurer la fin de contrat

« Nous avons obtenu une baisse ventilée en fonction de la consommation. » Sur les trente premiers mètres cube, la baisse est de 45 % HT pour la part eau potable du prix de l’eau (composé de la part eau potable, de taxes et de la part assainissement). La baisse oscille entre 17 et 19 % en moyenne en fonction des contrats d’eau. « Nous avons défini des critères de performances. Pour augmenter le prix de l’eau, le délégataire doit améliorer son efficacité ».

La ville d’Anglet, de son côté, est repartie en délégation de service public le 1er janvier 2009 pour neuf ans, révisable à mi-mandat. Fin mars 2008, la nouvelle municipalité prend ses fonctions avec un contrat de DSP de distribution d’eau s’arrêtant le 31 décembre suivant ! « Nous avions peu de temps », explique Georges Daubagna, adjoint au maire chargé de l’environnement. « La DSP peut avoir des vertus mais ce service n’est pas toujours bien contrôlé et puis il y a dépossession des compétences », affirme Mathieu Souquière. À Anglet, c’est le cas. « Je ne suis pas un spécialiste de l’assainissement et de la distribution d’eau. La délégation court depuis 85 ans. Nous n’avions plus les compétences en interne pour gérer correctement cette fin de contrat. Le problème de la DSP, c’est l’aspect financier », rajoute l’élu. Il se renseigne et s’entoure de personnes compétentes. L’adjoint au maire veut savoir comment faire baisser le prix de l’eau qu’il pense trop élevé.

Un cabinet d’audit est missionné. « L’idée était de voir clair dans ce contrat, de négocier sa sortie et de préparer une autre DSP ou le passage en régie ». L’audit démontre que l’eau est 50 % trop cher. Il ressort également de l’étude que des branchements en plomb n’ont pas été changés comme prévu. « La fin de contrat s’est négociée en un mois et demi. Nous leur avons demandé 1,5 millions d’euros. Nous avons estimé que l’eau aurait dû être à 0,80 euros HT le mètre cube et non à 1,12 euros. À ce titre, nous leur avons demandé le remboursement de 600 000 euros. Nous avons obtenu la restitution des compteurs gratuitement (570 000 euros). Nous les avons obligés à effectuer 240 changements de branchements en plomb avant la fin du contrat (300 000 euros). Et puis nous avons négocié âprement les frais de siège » (frais généraux des délégataires facturés au client). Le nouvel appel d’offres permet à la ville d’obtenir une eau à 0,43 cts d’euros le mètre cube. « Je pense que nous avons bien mené la négociation. La concurrence a joué au profit d’un service de bonne qualité au juste prix. Nous recrutons pour assurer le suivi du contrat. »

Rien ne vaut une délégation bien gérée

Si certaines délégations partent à vau-l’eau, notamment parce que l’application du contrat est insuffisamment contrôlée, d’autres donnent satisfaction. Les élus du syndicat des eaux d’Île-de-France ont voté pour la reconduite de ce mode de gestion pour la distribution et la production de l’eau, le 11 décembre 2008. La délégation se termine fin 2010. « Nous avons effectué un audit juridique, comptable et financier dès novembre 2006. Le bilan nous a peu appris. Nous savions que nous possédions des services de qualité, qui pouvaient s’améliorer grâce à des efforts de productivité. Ceci explique que le contrat de DSP ait été amendé 25 fois », explique Philippe Knusmann, directeur général des services du SEDIF. Le syndicat effectue régulièrement des contrôles internes et externes. Le nouvel appel d’offres pour un contrat d’une durée de 12 à 15 ans va permettre au SEDIF d’introduire dans le cahier des charges « tout ce que nous n’avons pas pu réintroduire en avenants. Nous souhaitons accroître les contraintes et la prise de risque du délégataire et renforcer notre contrôle. Et puis nous souhaitons obtenir une réduction du prix. Nous sommes dans la fourchette haute aujourd’hui avec 11 % du chiffre d’affaires reversé au délégataire, soit 30 millions d’euros ».

La régie dans un coin de la tête

Dans les collectivités qui renégocient leur contrat, beaucoup se posent la question du retour en régie. « S’il apparaît qu’on peut avoir un même niveau de service ou un service de meilleure qualité au coût moins élevé en régie, nous y viendrons », affirme Jean-Pierre Turon, vice-président de la communauté urbaine de Bordeaux (CUB) en charge de l’eau et de l’assainissement. La CUB a renégocié son contrat d’assainissement qui court jusqu’à fin 2012. « Nous avons réalisé que les marges dépassaient le convenable. Nous estimons à 46 millions d’euros l’effort auquel le délégataire doit souscrire ». Dans les prochains mois, la CUB étudiera les deux modes de gestion pour 2012 « sans en privilégier une ».

Pour Anglet, la régie était impossible à mettre en place dans le temps imparti : « Les services municipaux n’avaient pas les compétences techniques. Nous n’avions pas le volant d’agents nécessaires », poursuit Georges Daubagna. Cependant, l’élu veut étudier la question, notamment en vue de la fin du contrat d’assainissement de la communauté d’agglomération Bayonne-Anglet-Biarritz (CABAB). Le maire de Muret, lui, l’étudiera dans deux ans : « On va mettre à l’étude la régie et la délégation. Si le prestataire est aussi cher que la régie, on passe en régie dans le but de plus de transparence tout en gardant le même objectif : une qualité irréprochable à un prix le moins élevé possible. »

 

Questions à Loïc Mahévas, directeur de Service public 2000, une association pour l’expertise des services publics locaux : « Si une collectivité ne sait pas négocier, le délégataire peut gagner beaucoup d’argent »

 

Comment choisir entre régie et délégation de service public (DSP) ?

Partir en régie est une bonne idée si on peut se doter des compétences nécessaires. Sur une ville de 10 000 à 100 000 habitants, il n’y a pas de différence entre DSP et régie. Le choix sera plus politique qu’économique.

Et pour les petites communes ?

Un petit contrat de délégation me semble moins cher si bien négocié mais tout dépend du contexte concurrentiel. Dans le cas d’une commune entourée de collectivités aux DSP gérées par un gros délégataire privé, une régie va embaucher des agents qu’elle ne peut mettre au service d’autres communes, acheter des compteurs sans faire d’économie d’échelle. Au final, le coût sera peut-être plus élevé. Mais si elle lance une DSP, peut-être que les concurrents du gros délégataire privé vont hésiter parce que se sera loin des communes où ils travaillent. Alors, la régie sera le candidat supplémentaire.

Quelle est la place du contrôle ?

Pour être performant, un opérateur public doit avoir des objectifs, se contrôler. Côté privé, si une collectivité n’est pas capable de négocier, de rédiger et de suivre le contrat passé, le délégataire gagnera beaucoup d’argent.

Les marges des DSP sont-elles trop élevées ?

La tendance est de 5 à 7 % pour des contrats de 6 à 12 ans, ce qui évite les dérapages. Les opérateurs se battent. Sur certaines consultations, ils vont jusqu’à rogner leur marge de façon déraisonnable. Sur les vieux contrats, en voie d’extinction, cela pouvait être de l’ordre de 30 % parfois.

Que faut-il mettre dans un contrat de DSP ?

Il sert à gérer les situations de conflit. Il décrit les mécanismes pour atteindre les objectifs, le partage et l’allocation des risques. L’idéal est de transférer les risques qu’il est mieux à même de supporter (continuité des services, opérations d’urgence, etc.). Concernant la rémunération, il est important qu’elle ne soit pas axée seulement sur la consommation mais aussi sur sa maîtrise.

Comment repasser en régie ?

Il faut évaluer tous les éléments du stock de pièces, le personnel, en passant par les compteurs et les abonnés. Il faut anticiper et prévoir le coût des doublons pendant la période de tuilage.

Posté le par Rédaction Weka

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