Par décision du 28 décembre 2018 (n° 2018-777 DC), le Conseil constitutionnel a validé la loi de finances pour 2019 et examiné certaines mesures relatives aux collectivités. Plus d’une soixantaine de députés avaient remis en cause la procédure d’adoption et la sincérité du texte, l’intelligibilité de l’article 77 et de certains documents, ainsi que la constitutionnalité de cinq articles (40, 81, 112, 201, 210).
Les requérants contestaient notamment l’article 251 de la loi de finances, relatif à l’information des collectivités territoriales sur les motifs d’évolution des attributions individuelles des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Or, précise le Conseil constitutionnel, « ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État. Elles n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État. Elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières. Elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ». N’ayant ainsi pas leur place dans une loi de finances, elles sont contraires à la Constitution. C’est, autrement dit, un « cavalier législatif ».
Les députés critiquaient également la procédure d’adoption (distribution tardive de documents…) et la sincérité budgétaire (prévisions de déficit fondées sur des mesures non encore adoptées, reconduction pour certains programmes budgétaires des mêmes niveaux de crédits que les années précédentes, alors que plusieurs études auraient dénoncé, par le passé, la sous-dotation de ces programmes…). Écartant ces griefs, la haute assemblée a jugé que la loi de finances a été adoptée selon une procédure conforme à la Constitution. Elle cite, notamment, l’article 32 de la loi organique du 1er août 2001 qui dispose que la sincérité s’apprécie « compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ». « La sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine », précise alors le Conseil constitutionnel. Il ajoute que la loi de finances pour 2019 n’était pas tenue d’intégrer à ses prévisions de déficit des mesures qui n’étaient pas encore acquises à la date de son adoption, mais que si l’évolution des charges ou des ressources devait modifier les grandes lignes de l’équilibre budgétaire, il appartiendrait au gouvernement de soumettre un projet de loi de finances rectificative au Parlement.
Les requérants dénonçaient aussi l’absence de « mesures correctives » de nature à améliorer le recouvrement de l’impôt, à assurer l’effectivité de la libre administration des collectivités territoriales et à garantir l’égalité entre les personnes résidents d’Outre-mer et de métropole. Le législateur aurait ainsi méconnu l’étendue de sa compétence et privé de garanties légales certains principes comme l’égalité devant la loi et devant les charges publiques ou la libre administration des collectivités territoriales. Ce qu’a rejeté le Conseil constitutionnel, qui ne peut se prononcer qu’à l’encontre de dispositions figurant dans la loi qui lui est soumise et à la condition de contester les insuffisances du dispositif qu’elles instaurent.
Quant à la possibilité pour l’État de confier à des prestataires extérieurs l’encaissement en numéraire de recettes de l’État, des établissements publics de santé ainsi que des collectivités territoriales et de leurs établissements publics (a du 1 du A du paragraphe I de l’article 201), elle a été jugée conforme à la Constitution. Les requérants reprochaient au texte de ne pas déterminer les modalités de sélection des prestataires extérieurs en question, qui pourraient de ce fait être inégalement répartis sur le territoire. Il en résulterait une incompétence négative de nature à entraîner une méconnaissance du principe d’égalité devant le service public. Mais le législateur n’est pas tenu, lorsqu’il autorise l’État à confier à des prestataires extérieurs l’encaissement de l’impôt en numéraire, de déterminer les modalités de sélection de ces prestataires et leur implantation sur le territoire.
Par conséquent, en adoptant les dispositions contestées, le législateur n’a pas méconnu l’étendue de sa compétence. En outre, ces dispositions n’instituent aucune différence de traitement entre les contribuables selon le lieu de leur résidence. Il appartiendra, le cas échéant, au pouvoir réglementaire de veiller, dans la sélection des prestataires extérieurs, au respect du principe d’égalité devant le service public.
Marie Gasnier
