Plans pluriannuels d’investissement (PPI) : c’est le moment !

Toutes les collectivités locales ne l’adoptent pas et il est même plutôt rare dans les communes de moins de 3 000 habitants. Le Plan pluriannuel d’investissements (PPI), document de programmation facultatif, présenté et voté ou non en conseil municipal, qui liste les investissements que la collectivité prévoit de réaliser sur plusieurs années, est pourtant de saison, puisque traditionnellement on l’adopte pour la durée du mandat, avec parfois basculement sur l’année qui suit. Après les dernières élections municipales, les nouvelles équipes y réfléchissent donc actuellement ou y réfléchiront, après parfois un audit financier.

Vrai PPI ou somme de projets ?

Traditionnellement, le PPI comporte les phases suivantes : diagnostic du patrimoine et des engagements existants (restes à réaliser), recensement des besoins, arbitrages politiques, construction du scénario financier et enfin validation politique. Pour Cédric Sockeel, directeur des finances mutualisé ville de Dunkerque et Communauté urbaine de Dunkerque (CUD) et formateur en analyse financière des collectivités locales, « il y a deux sortes de PPI. D’abord le vrai PPI, calibré en fonction de la prospective financière et de la réalité des capacités d’investissement de la collectivité locale. Prenons une capacité d’investissement de 600 M€ sur le mandat. Comme on sait que le taux de réalisation annuelle des investissements est d’environ 60 à 80 % au niveau national (ndlr : certains investissements étant retardés, certaines subventions tardant à venir…), la prévision budgétaire devra être de 600 : 70 % = 857 M€, pour investir en réalité 600 M€. Un vrai PPI rentrera dans cette enveloppe de 857 M€ ». Attention à ne pas appliquer un taux trop bas, auquel cas on peut se faire épingler par la Chambre régionale des comptes pour insincérité. Inversement, prendre un taux trop élevé indiquerait faussement qu’il n’y a pas d’aléas. Et la deuxième sorte de PPI ? « Parfois, les collectivités se contentent de faire un recensement des projets auprès de leurs élus, voire de leurs citoyens, sans vraiment fixer de limites, si bien que le PPI peut être supérieur à leur capacité d’investissement, c’est fréquent… », précise Cédric Sockeel.
Même en utilisant la méthode du « vrai » PPI, il va falloir ensuite faire des choix. Tout d’abord, face aux engagements du précédent mandat. Si seules des études ont été engagées, voire parfois même si les marchés de travaux ont été signés mais que les pénalités sont peu importantes, une nouvelle équipe pourra abandonner un projet en cours. Pour ses propres projets, et en reprenant l’exemple précédent, pour arriver à 857 M€ de PPI par exemple, il faudra réduire la liste des projets, bien supérieure à 857 M€. « Différents critères peuvent alors intervenir comme à la CUD, indique Cédric Sockeel. On pourra privilégier telle thématique politique prioritaire, tel coût de fonctionnement ou tel taux de subventionnement meilleurs pour tels projets. « N’oublions pas en effet d’intégrer les subventions ou le remboursement du FCTVA », conseille Johann Le Mons, DGS d’Audenge (9 596 hab. Gironde) et fondateur d’Élan rural, structure bénévole d’appui aux collectivités locales rurales notamment en matière financière. En combinant tous ces critères, on peut obtenir une note globale pour chacune des opérations et donc un classement des opérations. « Attention, le critère politique restera prioritaire », avertit Cédric Sockeel.

Concertation et phasage année après année

Dans le détail et pour arriver au PPI avec un aspect politique resté prioritaire, « les projets doivent être découpés par délégations politiques, estime le directeur des finances de la CUD. Chaque élu doit respecter une enveloppe globale. S’il veut grossir tel projet, il lui faudra donc réduire tels autres ou les retarder ».
Dans tous les cas, la concertation entre les services et les élus sera organisée et phasée. À la CUD, un secrétariat permanent constitué de la Direction générale, de la Direction des finances – qui anime -, du Contrôle de gestion, des Services techniques et de la Commande publique, examine les projets et leurs coûts une à deux fois par mois, jugeant de leur recevabilité méthodologique et financière. « À ce stade, une patinoire présentée à 10 M€ pourra passer à 11 M€, si on a oublié tel ou tel pan d’investissement », note Cédric Sockeel. Puis, les projets seront examinés techniquement par la Direction générale : les garde-t-on tels quels ou réduit-on leurs ambitions ? Enfin, vient le temps de la décision politique et de l’intégration ou non dans le PPI, en fonction d’une éventuelle politique multicritère comme décrit plus haut. Dans les grandes collectivités, un agent peut même être en charge du PPI spécifiquement comme à la CUD et suivre ainsi toutes les étapes des discussions. Mais les petites collectivités ne peuvent, elles, se « payer » un secrétariat permanent. Qu’à cela ne tienne, on peut rendre la structure plus légère et mixte (élus et services) comme à Leffrinckoucke (4 078 hab., Nord), limiter la présence des services à la secrétaire de mairie ou au directeur de service concerné et aux Services techniques, espacer les réunions, etc.
Il faut ensuite phaser son PPI année après année. La gestion en AP/CP (Autorisations de programme / Crédits de paiement), peu pratiquée sauf dans les grandes collectivités, est pourtant judicieuse. « Sans AP/CP, si je veux investir 10 M€ dans une patinoire, il me faudra tout engager dès la première année : par exemple, hors subventions, 3 M€ d’autofinancement et 6 M€ d’emprunts. En AP/CP, je peux phaser année après année, et donc retarder le moment d’emprunter et ainsi diminuer les frais financiers », explique Cédric Sockeel. Cette gestion en AP/CP permet une passerelle directe avec le budget primitif : « On oblige nos pilotes de projets à séquencer leurs projets annuellement et même infra-annuellement. On s’assure ainsi que les montants demandés au budget correspondent bien à l’opérationnel des projets », note Cédric Sockeel.

Réactualiser une à deux fois par an

C’est en travaillant avec rigueur et en faisant du PPI un passage obligé régulier avant toute inscription au budget primitif qu’on lui fait jouer son rôle de pilotage. En fonction du niveau d’investissement décidé guidé par la prospective financière, « il faudra en retour décider des modes de financement en les adaptant si besoin : autofinancement, emprunt, réduction des dépenses de fonctionnement, fiscalité en dernier recours », note Walid Madiou, manager secteur public chez Deloitte Conseil. Attention, à ce stade du mandat, lorsque les PPI seront adoptés fin 2026 ou début 2027, l’exécutif ne sait peut-être pas encore tous les projets qui seront réalisés. D’autre part, les projets pourront évoluer, les coûts exacts ne seront pas encore connus, dépendant des études préalables à venir et des subventions dont il est difficile d’évaluer les montants à ce stade. Les PPI devront donc s’affiner au fil du mandat. En pratique, le PPI peut être réactualisé une à deux fois par an, souvent l’été une fois le compte administratif réalisé – moment où le niveau d’investissement de l’année n-1 est connu et où on a aussi plus de temps – et un peu avant le débat d’orientation budgétaire. À la CUD, un temps est dédié au PPI une fois par mois où sont présentés les fiches-projet, chaque projet ayant en amont été présenté au secrétariat permanent : « Par exemple, si un projet de patinoire est évalué à 11 M€ au lieu des 10 M€ estimés, avant de dire oui, le secrétariat permanent pourra demander au pilote du projet de faire procéder à une étude préalable à 500 000 euros qui permettra au pilote d’annoncer ensuite le prix final », détaille Cédric Sockeel.
Dans le contexte budgétaire actuel tendu, les collectivités seront poussées indirectement à reconstituer de l’épargne brute pour pouvoir investir. « Plus une collectivité a de la capacité d’autofinancement¹ et moins elle a d’endettement², plus son PPI pourra comporter de gros investissements », observe Cédric Sockeel. Pour retrouver des marges de manœuvre, les collectivités pourraient donc être amenées, plutôt qu’à augmenter la fiscalité – attention au ras-le-bol fiscal ! – à réinterroger certaines dépenses – « on peut faire un magazine municipal une fois par an et non par mois, une cérémonie tous les deux ou trois ans et non tous les ans », selon Yohann Le Mons – ou à privilégier des investissements « utiles » : rénovations énergétiques de bâtiments qui engendreront des économies, production d’énergies renouvelables qui dégageront des recettes. À la CUD, « les fonds de concours sont donnés pour partie aux communes sous condition qu’elles visent de la rénovation énergétique », note Cédric Sockeel.

« Ne pas vouloir être trop précis »

Quel niveau de précision attend-on du PPI ? Pour Cédric Sockeel, il faut envisager toutes les typologies de dépenses. On distinguera notamment les investissements récurrents (entretien de voirie et de réseaux, rénovation de bâtiments, grosse maintenance, renouvellement de véhicules, d’équipements de cuisine…) et les projets nouveaux (une piscine, une salle des fêtes…), les dépenses d’équipement en régie et les subventions octroyées à des tiers pour investir (fonds de concours versés aux communes par exemple), etc. Mais, pour Johann Le Mons, « l’erreur serait de vouloir être trop précis. Si on met 2 ans à réaliser le PPI, ce sera trop tard. Il faut, notamment pour les petites collectivités locales, de la simplicité, s’inspirer de communes voisines, observer combien tel projet similaire a coûté ailleurs ».
Les outils à mettre en place sont variables. Ce seront des logiciels spécialisés (Ciril Group, Berger-Levrault, JVS-Mairistem…) ou des outils maisons (Finance Active, Ressources consultants finances, Deloitte, logiciels adaptés par certaines collectivités locales comme la CUD…) Mais dans les petites collectivités locales, on travaille encore avec le tableur excel. À vous de préparer.

Frédéric Ville

^1. La moyenne du taux d’épargne brute est de 14,9 % en 2024 pour le bloc communal (communes et EPCI) (source : OFGL).

^2. La moyenne de la capacité de désendettement est de 4,7 ans en 2024 pour le bloc communal (communes et EPCI) (source : OFGL).