Projet de loi État local : “Laissons les territoires s’organiser”

Le projet de loi « État local » vise à faciliter l’action de l’État déconcentré au service de l’action publique locale et de la décentralisation. Il y a évidemment un besoin fort des élus locaux, lesquels dénoncent régulièrement une complexification des relations avec les préfectures et des relations pas toujours facilitées. Qu’en pensez-vous ?

Il faut d’abord réaliser un bon diagnostic de la situation des collectivités locales, notamment des communes. Elles sont prises dans une tenaille. D’une part, leurs ressources propres ne leur permettent pas un autofinancement suffisant et elles n’ont qu’une faible visibilité sur leurs recettes futures, puisqu’elles sont soumises aux décisions de chaque loi de finances. D’autre part, elles sont soumises à un ensemble de procédures administratives qui contraignent fortement leurs projets en allongeant sensiblement les délais de réalisation. Cette prise en tenaille est confirmée par un État qui n’a pas confiance. Cette défiance s’étend à d’autres organismes. Regardez le Conseil constitutionnel qui a écarté un assouplissement de la loi Climat et résilience de 2021, assouplissement réclamé par les élus locaux. En effet, il a considéré les amendements au projet de loi de simplification de la vie économique sur les Zones à faibles émissions (ZFE) et le Zéro artificialisation nette (ZAN)¹ comme des « cavaliers législatifs ». Or, ces amendements ne visaient pas autre chose que la simplification². Pour sortir les collectivités locales de cette tenaille, l’État doit absolument évaluer les effets de la règlementation.

Le projet de loi a trois ambitions : 1, clarifier le rôle de l’État à l’échelle locale, en renforçant les missions du préfet de département ; 2, simplifier la relation à l’État des élus locaux et 3, sécuriser l’action des agents publics et des élus locaux dans l’exercice de leurs compétence. Ne peut-on pas être que d’accord ?

En effet, oui, il faut clarifier le rôle de l’État. Mais, alors que celui-ci a multiplié les agences, on en arrive à se demander quel pouvoir a le préfet sur ces agences. On ne sait plus bien aujourd’hui quelle est leur autorité de tutelle.

Oui, il faut simplifier la relation entre État et élus locaux. Ces derniers sont en effet en relation avec une multitude d’organismes d’État dont ils doivent avoir l’assentiment pour tels ou tels projets. Obtenir ces accords constitue pour eux une course de haies avec autant d’obstacles. Il faut donc une coordination entre toutes ces administrations qui travaillent aujourd’hui en silos.

Oui, il faut sécuriser l’action publique locale. Mais on n’apporte que des réponses partielles au regard du diagnostic de la tenaille. On multiplie les lois. Déjà en 1999-2000, on avait trois lois sur les territoires : la loi Chevènement sur la coopération intercommunale, la loi Solidarité renouvellement urbain et la loi Voynet d’aménagement du territoire. Il aurait fallu n’en faire qu’une pour avoir une logique d’ensemble. Aujourd’hui, pareillement, on a une prolifération de lois³ au lieu d’enclencher une réflexion générale qui aboutirait à une loi unique répondant mieux aux besoins des collectivités locales.

Le texte annonce une stratégie nationale d’aménagement du territoire et la simplification de la contractualisation. Enfin !? Depuis la fin de la Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire (DATAR) en 2014, il n’y a plus de stratégie, mais plutôt des mesures éparses et de faible portée, non ?…

Oui, l’État n’a plus de stratégie d’aménagement du territoire, et ceci même depuis la loi Voynet de 1999. La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire de 1995 (art. 2) prévoyait la présentation au Parlement sous un an d’un Schéma national d’aménagement et de développement du territoire. Il n’y a jamais eu de schéma approuvé. La loi Voynet de 1999 a supprimé cette obligation au profit de schémas de services collectifs. Huit de ces schémas collectifs dorment aujourd’hui… Et quel paradoxe, alors que l’État n’a pas plus de stratégie nationale, il oblige les régions à rédiger des Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) ! De l’autre côté, l’Europe a, elle, un Schéma de développement de l’espace communautaire, le dernier datant de 1999.

Cela n’empêche pas l’État d’avoir multiplié des mesures en silos : le Grand Paris Express, la Politique de la ville, Territoires d’industrie, Action cœur de ville (ACV), Petites villes de demain (PVD), l’Agenda rural devenu France ruralités, les Schémas express régionaux métropolitains (SERM), etc. Une véritable politique d’aménagement du territoire doit, elle, permettre à tous les territoires d’avoir des chances de développement égales. Il s’agit par exemple de réduire les inégalités d’accès aux financements, aux services publics, en matière de mobilité, etc. Il ne s’agit pas seulement de renforcer les capacités d’ingénierie notamment des petites collectivités locales, mais aussi de simplifier les normes et les procédures pour tous. On ne peut continuer à adopter des mesures éparses qui ne font pas synergie entre elles, avec en plus des conditions d’accès et de financement trop changeantes. Prenez par exemple la Politique de la ville ou France ruralités revitalisation (ndlr : anciennes Zones de revitalisation rurale) : la définition des territoires concernés change sans cesse… La définition de la Dotation globale de fonctionnement (DGF) est, elle, d’une opacité totale.

Le projet de loi entend renforcer le rôle du préfet comme « point d’entrée, point d’appui et point de décision de l’État territorial », en lui donnant notamment mission de coordonner l’ensemble des services de l’État et des opérateurs. Qu’en pensez-vous ?

Pourquoi une loi pour renforcer le rôle du préfet, alors même que selon le texte-clé en la matière, un décret du 14 mars 1964 sur les pouvoirs du préfet dans son département, précise en son article 2 : « Le préfet anime et coordonne les services départementaux des administrations civiles de l’État ». Cela signifie clairement que le préfet est bien le patron de tous les organismes d’État dans un département. Le décret du 10 mai 1982 relatif au pouvoir des préfets dans les départements (art. 1), puis la loi d’administration territoriale de la République de 1992 (art. 1) réaffirment ce rôle du préfet de direction des services déconcentrés de l’État dans le département, en corollaire de la montée en puissance du rôle du département au détriment du préfet signée par la loi Defferre de décentralisation du 2 mars 1982. Mais depuis, les agences de l’État se sont multipliées, dont certaines même sont dites « indépendantes », comme l’Ademe. On n’a donc pas besoin d’un projet de loi, il suffirait d’un décret pour réaffirmer ce rôle du préfet.

Par ailleurs, il est aussi question que le préfet puisse se substituer aux collectivités locales quand elles ne font pas leur travail (art. 4 du projet de loi). C’est un déni de la décentralisation. Cela donne l’impression que les collectivités locales sont considérées comme des relais de l’État. En résumé, une loi ne me semble pas nécessaire pour que l’État reprenne la main vis-à-vis des administrations publiques. C’est à l’État de décider comment il souhaite organiser ses services.

Il s’agira aussi selon Françoise Gatel de « renforcer la cohérence de la contractualisation des politiques publiques avec les collectivités territoriales » et de « favoriser les interactions entre collectivités, en les invitant à construire des contrats de réciprocité, par exemple entre métropoles et communes rurales ». Qu’en pensez-vous ?

Je suis dubitatif sur l’efficacité de la contractualisation. L’histoire des Contrats de plan État-Régions (CPER) par exemple montre que l’État ne respecte pas ses engagements, notamment financiers. Par ailleurs, il n’y a aucune corrélation observable entre les réussites territoriales et les lauréats des appels à projets (AAP) ou autres Appels à manifestation d’intérêt (AMI). Les territoires qui réussissent le mieux font du développement endogène plutôt que de perdre du temps à répondre aux AAP ou AMI, qui, en outre, sont définis de Paris selon des normes nationales. Or, beaucoup de réalisations locales ne rentrent pas dans le cadre des critères d’accès définis. Sans oublier que les grandes collectivités locales sont souvent seules à avoir les moyens de répondre.

Une véritable politique d’aménagement du territoire consiste plutôt à créer les conditions favorables à un développement endogène. L’innovation n’est pas du copier-coller, mais plutôt un essaimage de l’esprit de créativité.

Favoriser les interactions entre collectivités est souhaitable. Mais avec la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République), on a figé l’organisation administrative du territoire par des périmètres imposés d’en haut. On a ainsi porté un coup aux coopérations à la carte, notamment par la suppression d’un certain nombre de syndicats. Or, ce n’est pas à l’État de décider des coopérations mais aux collectivités locales. Laissons les territoires organiser leurs coopérations, leurs contrats de réciprocité, sans d’ailleurs que les continuités territoriales soient absolument nécessaires⁴. Brest et Toulon par exemple auraient tout intérêt à coopérer sur des projets autour des industries de la mer.

Sébastien Lecornu avait promis « un nouvel acte de la décentralisation », mais aucune mesure ne concerne de fait la répartition des compétences ou le fameux « millefeuille territorial ». La ministre indiquait que le contexte politique instable et pré-présidentielles n’y était pas favorable… Une occasion manquée ?

La loi évite en effet clairement le sujet. Un seul point concerne la Métropole du Grand Paris (MGP) qu’il s’agit de renforcer, alors que la seule bonne échelle de réflexion est l’Île-de-France : la MGP n’aurait jamais dû exister… L’État crée des structures qu’il se croit obligé ensuite de conforter, sans être capable d’en faire une évaluation.

Ce projet de loi est plutôt recentralisateur, avec un pouvoir généralisé de substitution du préfet et un état d’esprit qui n’apporte pas un retour de la libre administration des collectivités locales. Les régions et départements dépendent toujours, au plan financier, quasiment à 100 % de l’État et ont hérité de nombre de compétences, mais avec des contraintes administratives telles qu’ils n’ont pas assez de marges de manœuvre pour les exercer. C’est ce que j’appelle une « décentralisation centralisée ». Or, on attend une vraie décentralisation, avec en contrepartie un État qui s’occupe davantage du régalien.

Sur les compétences, il me semble qu’il faut définir la mission de chaque niveau de collectivité locale, puis se concentrer sur les compétences utiles. Les citoyens ne voient pas clair dans tout cela… ni même les élus locaux. Il faut repenser l’ensemble du système. En matière de millefeuille territorial, on a malheureusement créé un embrouillement territorial, lequel nécessite un diagnostic objectif avant d’agir. Redonnons une véritable souplesse aux territoires, remettons à l’honneur les logiques bottom-up (ndlr : partant du terrain) et de subsidiarité : l’échelon supérieur ne fait que lorsque l’échelon inférieur ne peut pas faire

Propos recueillis par Frédéric Ville

^1. Voir notre article : ZAN : un rétropédalage contrôlé des députés !

^2. Le projet de loi vise la simplification, mais plus de la vie économique. Le Conseil constitutionnel aurait pu considérer que les mesures relatives au ZAN concernant la facilitation des projets industriels stratégiques relèvent bien de la simplification de la vie économique ou que l’abandon des ZFE facilite l’équité entre les déplacements des Français et par ricochet la vie économique.

^3. Le projet de loi de la simplification de la vie économique s’ajoute aux projets de loi portant sur la création d’un statut de l’élu local, la simplification des normes au bénéfice des collectivités, le nouveau cadre relatif au développement des transports et l’extension des prérogatives, des moyens, de l’organisation des polices municipales et des gardes champêtres.

^4. Des contrats de réciprocité ville-campagne – concept initié par l’État – ont toutefois parfois été déployés entre des métropoles et certains territoires non contigus : Brest Métropole et Pays Centre-Ouest-Bretagne, Strasbourg et le PNR des Vosges, Villeurbanne et Le Teil. Mais il n’y a que 12 métropoles sur 21 à en avoir signé.