ZAN : un rétropédalage contrôlé des députés !

Profitant du projet de loi de simplification de la vie économique (SVE), les députés ont aménagé le 13 avril dernier l’objectif du Zéro artificialisation nette (ZAN). Ainsi, les collectivités pourront dépasser de 20 %, dans leur Plan local d’urbanisme (PLU), leurs objectifs de consommation foncière. Une mesure dont devraient se réjouir la plupart des élus locaux, quoique… Certes, l’objectif du ZAN à horizon 2050 est maintenu, mais, il y aura bien une forte inégalité entre ceux qui ont déjà adopté un document d’urbanisme vertueux et ceux qui n’ont encore rien fait¹. Ludovic Rochette, maire de Brognon (317 hab., Côte d’Or) et président de la CC Norge et Tille est inquiet pour « le SCOT du Dijonnais que l’on vient d’arrêter à – 58 % de surfaces à consommer ». « On ne rouvre pas si facilement un document de planification », abonde Constance de Pélichy, députée LIOT et co-autrice de la proposition de loi « Réussir la transition foncière », favorable à un ZAN adapté mais efficace. Jean-Baptiste Blanc, sénateur LR, coauteur de la proposition de loi Trace (Trajectoire de réduction de l’artificialisation concertée avec les élus locaux) et militant pour un sérieux assouplissement du ZAN, tempère toutefois : « Les documents d’urbanisme sont évolutifs. La loi du 26 novembre 2025 de simplification du droit de l’urbanisme a justement facilité et accéléré leurs procédures de modification ». Mais par ailleurs, « comment comptera-t-on la consommation ?, observe elle Constance de Pélichy. Il y aura en effet un delta entre ce qui est réellement consommé et ce qui sera ouvert dans le document d’urbanisme ». Enfin, autre évolution avec le projet de loi SVE, le décompte de la consommation d’Espaces naturels agricoles et forestiers (ENAF) ne comprendra pas certains projets industriels d’intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique. On sait que jusqu’ici, 12 500 hectares de Projets européens et nationaux d’envergure (PENE) avaient été retranchés du ZAN. Si donc par ailleurs, « des projets sont reconnus comme d’intérêt industriel majeur, peu importe ce qu’ils consomment, cela s’ajoutera aux surfaces décomptées, précise Constance de Pélichy. Problème, on ne sait pas ce qui va y rentrer : une grosse plateforme logistique est-elle d’intérêt majeur par exemple ? ».

« La transition foncière n’est pas qu’une question d’arithmétique ! »

Et il reste encore d’autres questions. Si Jean-Baptiste Blanc se satisfait d’« une avancée pragmatique qui va dans le sens d’une meilleure prise en compte des réalités économiques et industrielles », il estime que l’apport de ce projet de loi SVE « reste partiel. Le besoin d’une réforme plus globale, plus cohérente et surtout plus territorialisée du ZAN demeure ». De même, pour Constance de Pélichy : « On ne règle pas le sujet de fond. La transition foncière, ce n’est pas qu’une question d’arithmétique, c’est comment pour ce faire, on construit des politiques de sobriété foncière, comment on accompagne les collectivités locales dans leurs besoins en ingénierie : il n’y a pas par exemple d’Établissements publics foncier (EPF) partout en France… Ni le projet de loi SVE ni la proposition de loi Trace ne répondent à ces questions. De plus, on ouvre des voies de contentieux, car quelles seront les interprétations du juge ? ».
En outre, le risque de cavalier législatif – et donc de censure potentielle de cet assouplissement par le Conseil constitutionnel – existe bel et bien, le lien entre ZAN et vie économique pouvant être contesté. C’est d’ailleurs pour cette raison que Constance de Pélichy indique qu’elle s’associe au recours de Sandrine Le Feur, coautrice de la PPL « Réussir la transition foncière », devant le Conseil constitutionnel. Jean-Baptiste Blanc veut y croire, lui : « Les dispositions introduites au Sénat s’inscrivent dans la logique du texte, qui vise à lever des freins au développement économique, notamment industriel. Les mesures relatives au ZAN concernent précisément des projets industriels stratégiques : il existe donc un lien direct avec l’objet du projet de loi ». Certes, mais ce lien paraît beaucoup moins évident quand on parle des 20 % de consommations supplémentaires, principale mesure de l’assouplissement.

Un débat de fond remis aux calendes grecques

Alors que peut-il se passer désormais ? « Sans censure du Conseil constitutionnel, le texte pourrait être adopté définitivement dans les prochains jours », note Jean-Baptiste Blanc. Mais si celui-ci retoque les mesures, « alors la loi Climat et résilience (ndlr : corrigée de la loi SVE) s’appliquera telle quelle, sans fiscalité adaptée², sans mesure de maîtrise foncière, sans ingénierie adaptée, tout en laissant aux élus le sentiment que le chapitre reste ouvert. C’est épuisant », observe Constance de Pélichy. Pour elle, il faut un calendrier, des contraintes et forcer le monde économique à s’adapter : « Les élus ruraux n’ont pas toujours les moyens techniques de lutter contre des aménageurs qui ne vont pas toujours dans le sens des collectivités locales », analyse-t-elle. En outre, le fait que les documents d’urbanisme soient figés pour 20 ans incite les élus à les sécuriser en demandant le maximum d’urbanisation possible : « Il faudrait davantage de souplesse pour densifier en centre-bourg – alors qu’actuellement, c’est toujours plus simple de construire autour -, idem pour changer la destination d’un terrain, pour modifier et réviser un PLU », plaide la députée. Et d’accuser le droit à l’hectare – introduit par la loi du 23 juillet 2023 portée par Jean-Baptiste Blanc – de n’être pas adapté : « Certes, il faut un droit au projet, mais avec le droit à l’hectare, certaines régions comme la Bourgogne Franche-Comté ont au final plus de surfaces ainsi urbanisables que d’enveloppe foncière disponible pour la région. Pareil dans le Cotentin… ». Pour elle, tout cela est une perte de temps : « Si le Conseil constitutionnel censure, la loi initiale Climat et résilience (nrdl : corrigée de la loi du 23 juillet 2023) continuera de s’appliquer et on n’y reviendra pas avant les présidentielles. Les questions posées resteront ». De son côté, Jean-Baptiste Blanc indique que « le gouvernement s’est engagé à inscrire la proposition de loi Trace à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale d’ici la fin de la session ordinaire, en principe en juin… sous réserve de trouver un compromis : « C’est important, car ce texte permettrait d’aller plus loin, notamment sur la territorialisation et la différenciation ». Mais le projet de loi SVE ne vise-t-il pas indirectement à retarder le débat de fond, trop gênant ?…

Frédéric Ville

^1. Depuis la loi du 20 juillet 2023 adaptant le cadre de mise en œuvre du ZAN, la date limite d’adoption des Schémas de cohérence territoriale (SCOT) est fixée au 22 février 2027, celle des Plans locaux d’urbanisme (PLU) au 22 février 2028.

^2. La PPL « Réussir la transition foncière » comporte des propositions de révision de la fiscalité locale : suppression d’exonérations encourageant l’étalement urbain (taxe sur le foncier bâti pour constructions neuves à l’art. 5 ; taxe d’aménagement à l’art. 6), généralisation de la taxation des friches commerciales (art. 7), majorations des Taxes d’habitation sur les résidences secondaires (THRS) (déjà possibles de 5 à 60 %) ou sur les logements vacants (THLV) (art. 14), renforcement des taxes sur les aménagements très consommateurs d’espaces (art. 6), encouragement fiscal aux réhabilitations (crédit d’impôt pour remise sur le marché des logements vacants par ex. à l’art. 21)