L’ordonnance du 24 mars 2022 relative au régime de responsabilité financière des gestionnaires publics, entrée en vigueur au 1er janvier 2023, a entraîné une nouvelle responsabilité des gestionnaires publics (RGP). La nouvelle Chambre du contentieux (Cour des comptes) désormais compétente pour juger en première instance les comptes de l’ordonnateur et du comptable est depuis 2023 saisie en moyenne 75 à 80 fois par an et prévoit « une vingtaine d’arrêts en moyenne par an en rythme de croisière », selon son président Jean-Yves Bertucci.
Faute grave et préjudice financier significatif
La responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP) des comptables publics, jugée séparément par la Cour des comptes ou par les chambres régionales des comptes a donc disparu, tout comme la Cour de discipline budgétaire et financière sanctionnant les infractions aux règles comptables des ordonnateurs (élus et agents de la Fonction publique territoriale). Désormais, saisie par la Cour des comptes, le Procureur financier, les Chambres régionales des comptes1 ou une Direction régionale des Finances publiques, la Chambre du contentieux juge donc les infractions des gestionnaires publics aux règles de l’ordre public financier : paiement manifestement irrégulier, engagement de dépenses sans autorisation, contournement volontaire des règles budgétaires, carence grave dans les contrôles, mauvaise gestion entraînant des pertes pour une collectivité ou un organisme public. Les décisions de la Chambre peuvent être contestées en appel devant la Cour d’appel financière (CAF), également nouvelle, puis en cassation devant le Conseil d’État.
La RPP d’un comptable public n’est plus automatique. Pour la Chambre du contentieux, celui-ci n’est responsable financièrement que s’il a commis une faute grave et que s’il y a un préjudice financier significatif pour la personne publique. Idem pour l’ordonnateur (art. L. 131-9 du Code des juridictions financières). À noter que « les élus ne sont justiciables devant cette même cour qu’en cas de gestion de fait, de réquisition d’office – un maire donne un ordre à un comptable – ou d’inexécution d’une décision de justice », selon Élisabeth Mella, maître de conférence en droit public à Paris Dauphine. Donc pas pour leur action politique. Les erreurs d’appréciation ne sont pas non plus fautives. La faute de l’élu doit être personnelle : celui qui s’est reposé sur ses services n’est donc pas fautif.
Rappelons les sanctions possibles : amendes financières (et non plus débets automatiques), montant plafonné et proportionné à la gravité de la faute et à la situation de l’agent. En outre, « comme il n’y a pas de protection fonctionnelle obligatoire de l’employeur, les frais d’avocat restent à la charge du gestionnaire public, fut-il non coupable », déplore Christian Babusiaux, président du Cercle de la réforme de l’État (CRE).
Les gestionnaires publics, cobayes en attendant la jurisprudence ?
La nouvelle RGP ne règle donc pas tout. Le CRE qui a analysé en détail l’ensemble des responsabilités auxquelles sont exposés les gestionnaires publics via 39 cas de jurisprudence et 9 arrêts de la CAF, déplore un enchevêtrement de celles-ci. « Le gestionnaire public est exposé à une responsabilité financière, mais aussi civile et pénale, note Christian Babusiaux. S’il ne peut y avoir deux procédures sur le même objectif – règle du Non bis in idem -, le même fait peut être qualifiable au titre de deux responsabilités différentes. Si un gestionnaire public est pris dans une affaire de responsabilité financière, il n’a donc pas accès à la procédure pénale ». « On recherche des responsabilités qui n’en sont pas, abonde Élisabeth Mella, qui a réalisé ce travail d’analyse. Toutes les procédures étudiées ont conclu à des non responsabilités ». Problème, les gestionnaires mis hors de cause, le sont après des années de procédure : « La dépense d’énergie, le coût psychologique et financier – frais d’avocat – pour se défendre sont énormes », déplore Christian Babusiaux. Celui-ci approuve la réforme, mais devant « les incertitudes dans la définition des infractions », redoute que les gestionnaires publics soient considérés « comme des cobayes en attendant que la jurisprudence fasse son œuvre ».
Dans ce contexte, mieux vaut prévenir que guérir. La nouvelle procédure de signalement du comptable public, formalisée par l’ordonnance, permet justement d’attirer l’attention de l’ordonnateur – en remontant jusqu’aux services – sur de potentielles infractions financières liées à une faute grave et entraînant un préjudice financier significatif. « Quand je fais un courrier formalisé aux services d’un ordonnateur à propos d’une anomalie constatée lors d’un visa de dépense, en cas d’observations récurrentes sans effets, ou en précisant qu’on ne prendra plus en charge la dépense2, ceux-ci s’organisent pour prendre en compte mes observations, note ainsi Carine Chevillard, responsable de la paierie régionale de Nouvelle Aquitaine. Ceci ne m’empêche pas de payer une dépense ». Ici, le rôle n’est plus seulement de relever les irrégularités, mais aussi de « fluidifier la chaîne de la dépense » et de « diffuser les bonnes pratiques en matière de sécurisation des procédures », selon Carine Chevillard.
Pour gagner en efficacité, le comptable public peut organiser du Contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) : « Mon service, c’est 20 personnes ; la Région Nouvelle Aquitaine, ce sont 9 000 agents. Il nous a donc fallu organiser les contrôles en ciblant seulement les enjeux et les risques. Avec l’application Helios, on utilise aussi l’IA pour faire du CHD. Le comptable public ne doit pas être tatillon sur des sujets à faible enjeux », note ainsi Carine Chevillard. Une convention de service comptable et financier a été signée en janvier 2025 entre la paierie et le Conseil régional qui permet de restituer les CHD opérés, et à la paierie de participer à des réunions régulières avec les services de l’ordonnateur et à des contrôles internes et des audits de l’ordonnateur pour identifier des points de fragilité et proposer des solutions.
Oui à un contrôle interne… efficient
L’idéal est évidemment que la collectivité détecte elle-même les risques en amont. Christian Babusiaux conseille de « mettre au point un contrôle interne, y compris informatique : par exemple, impossibilité de payer au-delà du montant d’un marché. Ensuite, il faut être réactif quand il y a un incident, et pouvoir montrer les dispositions prises pour y remédier ». Élisabeth Mella constate elle que « ceux qui ont été condamnés, ont souvent commis plusieurs irrégularités, d’où l’engagement de leur responsabilité financière ». Mais le contrôle interne ne doit pas être une usine à gaz… « Même dans une grande collectivité, mieux vaut préférer à une grosse équipe dédiée, des relais dans les directions, indique ainsi Matthieu Guerlain, directeur Finances et commande publique à Bordeaux Métropole. Pour les marchés, on contrôle par échantillonnage. En-dessous de 10 000 €, on ne regarde pas la demande, ce qui a fait chuter de 50 % le nombre de lignes à traiter ».
Pour Carine Chevillard, la culture du risque et de la prévention sont encore balbutiantes dans les collectivités locales : « Je leur en parle régulièrement à l’occasion de rencontres informelles : les agents peuvent être mis en cause, attention aux décisions qu’ils prennent à leur niveau. Mais il n’y a pas encore eu de sanctions chez les personnels régionaux, il faut que la jurisprudence produise ses effets. Les agents des services finances sont aujourd’hui plus sensibilisés que ceux des directions opérationnelles ». Le dosage doit donc encore être trouvé entre prévention, fermeté si nécessaire… et bienveillance à l’égard des gestionnaires publics. Sur ce dernier point, le CRE milite pour une prise en charge de la protection fonctionnelle, nous y reviendrons dans un prochain article.
Frédéric Ville
1. Parfois elles-mêmes contactées par une collectivité ou un tiers intéressé.
2. Exemple : « une dépense passée en investissement, alors que la dépense a été réalisée pour le compte d’une autre collectivité, ce qui rend impossible la récupération du FCTVA », selon Carine Chevillard.
