Déficit croissant de la CNRACL : des « décisions massives » à prendre selon les inspections générales

3 milliards d’euros : c’est le déficit qu’affichait la CNRACL en 2024, montant sa dette à 7,9 milliards d’euros… Et sans changement, celle-ci ne devrait faire qu’augmenter. C’est ce qu’expose le rapport « Mission complémentaire sur le système de retraite des agents des collectivités », rédigé par les inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales, et rendu public début mai 2026. En une trentaine de pages assorties d’annexes, il détaille les raisons de ce déficit croissant, et émet dix propositions pour y remédier… Tout en soulignant qu’elles ne seront pas suffisantes ; les auteurs alarment surtout sur la nécessité d’une vaste concertation en vue « d’évolutions fortes de l’organisation du système ».

Un régime confronté à des « dynamiques défavorables »

Le rapport commence par revenir sur les spécificités de la CNRACL : une caisse qui assure à la fois la couverture de base et la complémentaire des agents titulaires des fonctions publiques territoriale et hospitalière (mais pas des contractuels), alimentée presque exclusivement par des cotisations à la charge des employeurs et des agents.

Dans ce contexte, le rapport liste les différentes raisons du déséquilibre… Avec, en tête, le vieillissement de la population : « après avoir été structurellement excédentaire, le régime est en déficit, chaque année, depuis 2018, à la suite d’une chute brutale de son ratio démographique », constate-t-il, décrivant une croissance constante des pensionnés et une quasi-stagnation du nombre de cotisants. En 2009, on comptait par exemple 967 285 pensionnés pour 2 056 867 cotisants… Tandis qu’en 2023, les pensionnés étaient 1 570 948 alors que le nombre de cotisants restait presque stable, à 2 191 490. Et « cette tendance va se poursuivre », souligne le rapport. Il évoque aussi, parmi d’autres facteurs, la surreprésentation des femmes au sein des agents de la FPT et la FPH – 69 % de femmes affiliées à la CNRACL, contre 55 % dans le régime général selon la Drees – dont l’espérance de vie plus élevée que celle des hommes accentue le déséquilibre.

Une hausse des cotisations employeurs largement insuffisante

Ce n’est pas la première fois que le lourd déficit de la  CNRACL fait l’objet de travaux. En 2024, une mission avait déjà émis onze propositions pour rééquilibrer le régime… Mais une seule a depuis été adoptée : la hausse progressive de 12 points des cotisations employeurs depuis janvier 2025.

Or, les auteurs alertent : cette seule mesure « ne suffit pas à résoudre les difficultés structurelles du régime ». Et quand bien même l’ensemble des mesures proposées à l’époque seraient prises, elles « ne permettraient pas de ramener les comptes à l’équilibre au-delà de 2035 », soulignent-ils. Ils pointent aussi le risque d’un cercle vicieux qu’engendrerait une seule hausse des cotisations : l’augmentation du coût du travail des fonctionnaires pourrait engendrer un recours accru aux contractuels – qui, eux, ne cotisent pas à la CNRACL – ou la limitation des embauches… Et donc une baisse des cotisations à court terme.

Des choix « désormais incontournables »

Ainsi, cette nouvelle mission formule d’abord de nouvelles propositions, qu’elle classe en six axes de travail « de court et moyen terme » : travailler sur une gouvernance globale des retraites du public en lien avec le Conseil d’orientation des retraites et le Conseil commun de la fonction publique, mieux prendre en compte des problématiques de la CNRACL dans les décisions qui touchent aux rémunérations, aux emplois et aux retraites publics, gérer différemment les risques invalidité et retraite, neutraliser le surcoût lié à l’emploi des titulaires (l’une des propositions évoque notamment une contribution sur l’emploi des contractuels), prendre en compte la spécificité de la CNRACL dans les évolutions, créer les conditions d’une reprise de dette par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (qualifiée d’« incontournable »)…

Mais les auteurs invitent surtout à prendre conscience qu’un « statu quo serait fragile et incertain » et qu’il est nécessaire d’opter pour un « changement systémique ». Ils font deux hypothèses : constituer un « pôle privé », c’est-à-dire faire entrer la CNRACL dans le régime des salariés du secteur privé, ou au contraire constituer un « pôle public », en rapprochant les régimes des trois fonctions publiques.

Et pour prendre les bonnes décisions, ils invitent avant tout à « une démarche de conduite du changement structurée et partagée », avec une meilleure documentation sur le sujet (indicateurs, analyses…) qui permettrait de mieux identifier les enjeux, les leviers et leurs potentiels effets positifs ou pervers, la nécessité de ne pas chercher de solution miracle, mais plutôt de combiner différentes mesures… Le tout en prenant en compte le contexte de la réforme des retraites et du redressement des comptes publics. « Si ce rapport permet de créer les conditions de ce débat nécessaire et de ces choix désormais incontournables, il aura été utile », concluent les auteurs.

Julie Desbiolles