L'analyse des spécialistes

Quelle responsabilité pénale pour les maires durant l’état d’urgence sanitaire ?

Élus

La loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions n’a pas créé une irresponsabilité pénale pour les maires et les membres du gouvernement. Pour autant, elle n’a pas résolu le schisme apparu entre les élus locaux et le gouvernement pendant la gestion de ce déconfinement.

La loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 proroge l’état d’urgence sanitaire et complète ses dispositions. Le 28 avril 2020, le Premier ministre a annoncé que le déconfinement sera départementalisé. La mise en place des tests et des procédures d’isolement sera sous la responsabilité des préfets et des collectivités territoriales, comme quasiment l’ensemble des mesures annoncées. Les relations entre l’État et les collectivités locales dans la gestion de la crise sanitaire n’ont pas été apaisées. Les élus locaux stigmatisent le gouvernement d’être à l’origine de leur gestion hasardeuse de la crise sanitaire et n’ont pas forcément bien vécu l’annulation des arrêtés municipaux pris pour endiguer l’épidémie. Compte tenu des difficultés de mise en œuvre que soulèvent certaines règles fixées pour les écoles ou le transport, la question de la responsabilité pénale des maires s’est posée. La loi du 11 mai 2020 protège les maires (1), mais n’exonère pas leur responsabilité pénale, ni celle des autres décideurs (2).

1. Une protection des maires en période d’état d’urgence sanitaire

Au cours de l’examen du projet de loi, le Sénat a d’abord introduit une disposition qui prévoyait que « nul ne peut voir sa responsabilité pénale engagée du fait d’avoir, pendant la durée de l’état d’urgence sanitaire déclaré par l’article 4 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19, soit exposé autrui à un risque de contamination par le coronavirus SARS-CoV-2, soit causé ou contribué à causer une telle contamination, à moins que les faits n’aient été commis1 ». Cet amendement déposé par le sénateur Philippe Bas était justifié parce que : « seules les autorités étatiques, en effet, grâce à l’expertise scientifique mise à leur disposition, sont en mesure d’apprécier pleinement le risque épidémique et de prendre les mesures réglementaires ou individuelles qui s’imposent pour l’endiguer. Il appartient aux autres personnes physiques et morales de se conformer aux mesures ainsi édictées, mais l’on ne saurait exiger d’elles davantage2 ». Toutefois, il ne s’agit pas d’une exonération de responsabilité pénale. Celle-ci peut être engagée pour les faits commis soit « intentionnellement […] (soit) par imprudence ou négligence dans l’exercice des pouvoirs de police administrative, […] (soit) en violation manifestement délibérée d’une mesure de police administrative ou d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement3 ».

Les députés ont ensuite remis en cause le principe d’irresponsabilité pénale posée par les sénateurs et ont proposé que le juge tienne compte « en cas de catastrophe sanitaire, de l’état des connaissances scientifiques au moment des faits4 ». La commission des Lois de l’Assemblée nationale avait d’abord souligné que : « l’objectif est de faire en sorte que les conditions exceptionnelles dans lesquelles la prise de décision est exercée soient bien prises en compte par le juge pour apprécier la responsabilité des personnes concernées. L’article 121–3 du Code pénal est modifié en conséquence afin de prévoir qu’il est tenu compte, en cas de catastrophe sanitaire, de l’état des connaissances scientifiques au moment des faits5 ». Puis la Commission mixte paritaire a retenu un texte de compromis alliant les deux versions6.

Le II de l’article premier du texte retenu précise enfin qu’en matière de responsabilité pénale, l’article 121-3 du Code pénal7 est applicable « en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur8 ».

2. Une responsabilité pénale non exonérée pour l’ensemble des décideurs publics ou privés

La commission des Lois de l’Assemblée nationale avait d’abord souligné qu’ : « il ne s’agit ni d’atténuer, ni d’exonérer la responsabilité, ce que nos concitoyens ne comprendraient pas, mais bien, dans le respect de l’état de droit, de préciser les circonstances que le juge peut être amené à prendre en compte pour apprécier in concreto la responsabilité des décideurs publics et privés9 ». La Commission mixte paritaire a trouvé un compromis permettant de concilier les visions des deux chambres.

Dans sa décision du 11 mai 2020, le Conseil constitutionnel a ensuite validé la constitutionnalité de ces dispositions législatives qui : « ne diffèrent donc pas de celles de droit commun et s’appliquent de la même manière à toute personne ayant commis un fait susceptible de constituer une faute pénale non intentionnelle dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire. Dès lors, elles ne méconnaissent pas le principe d’égalité devant la loi pénale. Elles ne sont pas non plus entachées d’incompétence négative. Dans la mesure où elles ne contreviennent à aucune autre exigence constitutionnelle, elles sont donc conformes à la Constitution ».

Pour qualifier la responsabilité pénale d’un maire, le juge devra donc tenir compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur.

La notion d’autorité locale et d’employeur est large. Elle peut viser toute personne poursuivie pour un délit non intentionnel et ayant commis une négligence. Cela peut concerner non seulement les chefs d’entreprises, mais également les élus locaux qui prennent une décision et les agents dirigeants et responsables de services. Cette notion n’exonère pas davantage le chef du gouvernement, ni les ministres.

Au total, la lutte contre l’épidémie du Covid-19 a pu laisser entrevoir un schisme entre les élus locaux et le gouvernement. Pourtant, la disposition commentée invite chacun au dialogue pour mettre en place les mesures permettant d’assurer l’état d’urgence sanitaire. Pour ne pas diluer les responsabilités, un cadre doit être mieux défini. Un monde nouveau est à créer en se demandant aujourd’hui quelles sont les valeurs fondamentales partagées par l’ensemble des citoyens, élus comme électeurs. Ces valeurs pourraient être consacrées dans une charte, négociée par tous les acteurs et faisant l’objet d’une adhésion commune. C’est avec le langage des valeurs que chacun dresse sa carte du monde. C’est en s’accordant sur des valeurs communes que chacun trouve un intérêt à les respecter et à les promouvoir car il a contribué à les reconnaître. L’obéissance n’a pas à être imposée de l’extérieur dès lors que la contrainte a été intériorisée. Enfin, c’est en reconnaissant que tous ont les mêmes valeurs dignes de respect que chacun peut répondre de son comportement et de ses actes.

Dominique Volut, Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public


1. Projet de loi adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions le 5 mai 2020 , TA n° 0085.

2. Rapport sur le projet de loi, après engagement de la procédure accélérée, prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions (n° 414), n° 416, p. 22.

3. Ibidem.

4. Projet de loi modifié par l’Assemblée nationale, prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions le 8 mai 2020, TA n° 417.

5. Rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions (n° 2902), n° 2905, p. 20.

6. Texte de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte les dispositions restant en discussion du projet de loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions, n° 423.

7. Aux termes des troisième et quatrième alinéas de l’article 121-3 du Code pénal, il y a délit non intentionnel « lorsque la loi le prévoit, en cas de faute d’imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, s’il est établi que l’auteur des faits n’a pas accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait. – Dans le cas prévu par l’alinéa qui précède, les personnes physiques qui n’ont pas causé directement le dommage, mais qui ont créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou qui n’ont pas pris les mesures permettant de l’éviter, sont responsables pénalement s’il est établi qu’elles ont, soit violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement, soit commis une faute caractérisée et qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité qu’elles ne pouvaient ignorer ».

8. Ibidem.

9. Rapport sur le projet de loi, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, prorogeant l’état d’urgence sanitaire et complétant ses dispositions (n° 2902), n° 2905, p. 20.

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