Fiscalité locale environnementale : instituer des taxes, une piste pour le prochain mandat ?

Les possibilités d’institution de taxes sont généralement beaucoup plus connues que les exonérations abordées dans notre précédent article, même si elles posent d’emblée le problème suivant : quel risque de se rendre impopulaire dans un contexte de ras-le-bol fiscal et d’explosion de la dette publique ? Les possibilités ne manquent pas. Mentionnons d’abord la Taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) dont le but est de limiter l’impact de la publicité sur les paysages. Depuis 2009, son institution est possible sur tout le territoire de la commune ou de l’Établissement public à caractère intercommunal (EPCI) et sur tous les supports publicitaires fixes et visibles des voies de circulation publique : (pré)enseignes et dispositifs publicitaires. Elle est adaptée pour les communes urbaines et périurbaines et nécessite une bonne concertation en amont avec les entreprises, l’adoption d’un Règlement local de publicité étant utilement complémentaire.

Forte progression de la taxe Gemapi… au contraire de la tarification incitative

La taxe pour la Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) sert à financer la compétence Gemapi prise depuis la loi Notre de 2015 le plus souvent par les intercos ou leurs syndicats : gestion des cours d’eau, digues, bassins, prévention des inondations. Selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), trois quarts des EPCI l’auraient levée en 2024 – elles n’étaient que 34 % en 2018, première année de mise en place possible -. Elle est facultative, les collectivités pouvant aussi financer la compétence sur le budget général. La taxe Gemapi touche les propriétés bâties et non bâties, avec un plafond de 40 €/habitant et une affectation stricte à la Gemapi (art. 1530 bis du Code général des impôts). Pour Guillaume Sainteny, maître de conférences Développement durable à l’École Polytechnique et spécialiste des questions de fiscalité locale environnementale, « elle n’est toutefois pas à la hauteur des ressources nécessaires et de l’ampleur du problème. On a trop artificialisé les sols ». Et d’estimer que ce sera un sujet important lors du prochain mandat, dans le contexte de ces inondations répétitives. D’autres territoires pourraient donc encore instituer la taxe Gemapi. Dans ce contexte, la beaucoup moins connue Taxe pour la gestion des eaux pluviales urbaines (Tgepu) destiné à financer un service public de gestion des eaux pluviales en favorisant une gestion de l’eau à la parcelle, serait aussi une solution, selon Guillaume Sainteny. Mais, facultative pour les communes et intercommunalités depuis la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006, elle n’a jamais percé¹.

En matière de déchets, la tarification incitative a été permise par la loi du Grenelle 2 du 12 juillet 2010 via l’introduction dans la Taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) d’une part variable liée à la quantité de déchets produits (redevance incitative). Une autre possibilité a été introduite par la loi de finances pour 2012 : la TEOM incitative (TEOMI), gérée comme la TEOM par l’État (contre 8 % de frais prélevés sur les recettes à la collectivité locale), mais avec une part variable limitée entre 10 et 45 %. Pourtant, alors même que la loi de transition énergétique pour la croissance verte de 2015 visait 15 millions d’habitants couverts en 2020 par une tarification incitative pour la collecte des déchets, puis 25 millions en 2025, en 2022, seules 220 collectivités pour 7,2 Mhab. l’avaient adoptée, selon le Commissariat général au développement durable. Nous n’avons repéré aucun candidat qui se proposait de l’instaurer, même si une association comme Zéro Waste France le leur  demande. On sait bien que sa mise en place sur les grandes agglos est délicate, notamment au regard des difficultés de gestion et des risques élevés de dépôts sauvages : à Versailles Grand Parc, l’expérimentation sur des grands ensembles a ainsi frisé la catastrophe, le contrôle d’accès sur les points d’apport volontaire qui engendrait beaucoup de  dépôts sauvages ayant ainsi été abandonné.

Moduler la taxe d’aménagement pour sectoriser la densification

Certaines taxes (aménagement, sur la vacance des locaux d’habitation et d’habitation sur les résidences secondaires) ne sont pas directement environnementales, mais peuvent être considérées comme concourant potentiellement à la lutte contre l’étalement urbain. La Taxe d’aménagement, tout d’abord, a pour vocation première de financer les services publics rendus nécessaires par les nouvelles constructions (réseaux, voirie, stationnement, espaces verts…). Instituée par l’EPCI ou par la commune, son taux varie de 1 à 5 % en règle générale (art. L. 331-14 du Code de l’urbanisme – CU), mais peut être porté jusqu’à 20 % sur certains secteurs nécessitant beaucoup d’équipements publics (art. L.331-15 du CU). Or, un taux élevé favorise la densification pour rentabiliser les opérations immobilières. « Là où les modulations sont utilisées, comme à l’Île d’Oléron ou dans de nombreuses communes de Pays de la Loire, les retours d’expérience sont bons », assure Guillaume Sainteny qui regrette toutefois l’abandon du versement pour sous-densité en 2021. « Mais attention, pour un propriétaire privé, la taxe d’aménagement est déjà chez nous de 4 000 à 7 000 euros par pavillon en additionnant les part communale et départementale », note Bertrand Hauchecorne, maire de Mareau-aux-Prés (1 669 hab., Loiret), secrétaire général adjoint de l’Association des Maires de France et membre du Comité des finances locales. Sous-entendu, il ne faut pas non plus bloquer tout développement possible.
Par ailleurs, la taxe d’aménagement pourrait être davantage environnementale. Pour cela, « il faudrait certains aménagements, selon Félix Mailly, chargé de mission biodiversité à la Fondation pour la nature et l’homme (FNH), qui travaille à mobiliser les pouvoirs publics autour des enjeux biodiversité, mobilité, agriculture et alimentation. Les terrasses – et pas seulement les surfaces couvertes – devraient être prises en compte et les 100 premiers m² des résidences principales ne devraient pas bénéficier d’un abattement de 50 % par rapport aux suivants comme actuellement ». Guillaume Sainteny souligne lui l’intérêt de la Taxe d’aménagement qui finance le fonctionnement des Conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE), tout en tirant la sonnette d’alarme : « Une réforme administrative récente a eu deux effets néfastes : retardement dans le temps de la perception de la Taxe d’aménagement et perception par Bercy (par les DDT auparavant) en ce moment impossible à cause de problèmes logiciels. Résultat, les CAUE sont en grande difficulté, celui de la Manche a déjà disparu ».

« Pas seulement parler taxe, mais aussi faire connaître les aides à la rénovation »

Du côté de la Taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS), il faut noter que ses majorations possibles (5 à 60 %) n’entraînent pas souvent un retour des biens comme logements permanents. Pour la Taxe sur la vacance des locaux d’habitation (TVLH)² qui profitera dès 2027 au bloc communal au taux de 34 % (majoration possible jusqu’à 60 %) en zone tendue et sera facultative hors zone tendue (taux jusqu’à 50 %), « fixer un taux trop fort inciterait les propriétaires modestes à revendre leur logement vacant au profit de gros propriétaires qui en feraient des résidences secondaires, estime Félix Mailly. Mieux vaut ici garder une taxe plus faible et renforcer les aides à la rénovation pour limiter le reste à charge de ces propriétaires modestes. Les communes mettant en place la TVLH ou les majorations de THRS pourraient aussi en affecter le produit à la rénovation ». D’une manière générale, celui-ci propose une taxation progressive en fonction du nombre de biens, de façon à ne pas pénaliser les propriétaires modestes.

Avant d’instituer la Taxe sur la vacance des locaux d’habitation ou de moduler ses taux ou ceux de la Taxe d’habitation sur les résidences secondaires, Félix Mailly estime qu’« il y a un travail de la collectivité à faire avec la Direction départementale des finances publiques (DDFIP) pour estimer les recettes. En matière de TVLH, il faut communiquer aux habitants pour faire connaître parallèlement les aides à la rénovation, les dispositifs de location ». Mais des alternatives à ces taxes ne pourraient-elles pas être plus efficaces contre l’étalement urbain ? Inscription de secteurs interdits aux résidences secondaires dans les PLU, ou même « réquisitions de logements », selon Christian Métairie, coprésident de la commission environnement de l’Association des Maires de France (AMF), avec toutefois des risques de contestation évidents. In fine, si la fiscalité locale ne suffit pas bien sûr à la politique environnementale d’une collectivité, il n’en reste néanmoins pas vrai qu’une bonne connaissance en la matière peut seule permettre des choix éclairés. Jouer en complément avec les exonérations peut octroyer in fine des effets intéressants, sans nécessairement « assassiner » les contribuables ni même bouleverser les revenus de la collectivité.

Frédéric Ville

^1. La communauté d’agglo du Douaisis (59), Prévessin-Moëns (01), Sauzé-Vaussais (79) ou le Syndicat mixte de gestion des eaux du bassin-versant de l’Yerre (91) sont quelques unes à l’avoir adopté.

^2. La TVLH est issue, de par la loi de finances pour 2026, de la fusion de la taxe annuelle sur les logements vacants (TLV), impôt national au profit de l’État dans les zones tendues et de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV), impôt facultatif instauré par les communes ou EPCI hors zones tendues.