Le PPCR a ouvert un lourd chantier réglementaire déjà concrétisé par une série de décrets publiés au mois de mai 2016. Une évaluation des effets du protocole centrée sur son impact sur les équilibres des régimes de retraite des fonctionnaires a été menée par le Sénat. Elle pose la question de la capacité de financement des administrations publiques.

Les dispositions du PPCR ont pour objectif d’infirmer la tendance qui consiste à voir une part de plus en plus élevée des rémunérations des fonctionnaires exclue du régime de base des pensions publiques. Les mesures de revalorisation des grilles indiciaires prévues par le PPCR élèveront les rémunérations sur lesquelles les mécanismes du régime des pensions publiques sont appliqués.

L’affaiblissement de la portée des régimes de base de retraite

Le PPCR restaure l’effectivité des régimes de base de retraite de la fonction publique à un moment où l’alourdissement du poids des régimes indemnitaires a réduit la portée des régimes de base d’assurance vieillesse des fonctionnaires. Les mesures qu’il prévoit permettent de rénover le rôle de la grille salariale indiciaire dans l’ensemble des rémunérations des fonctionnaires. En effet, « le déclin de la part indiciaire dans le total des rémunérations publiques s’est accompagné de situations propices à des gestions opportunistes des fins de carrière et d’inégalités multiples devant la retraite ».

La revalorisation des grilles indiciaires de la fonction publique traduit un principe de priorité accordée aux revalorisations indiciaires dans les processus futurs d’amélioration des rémunérations mis en œuvre dans la fonction publique. Ainsi, des ajustements des grilles allant dans le sens d’une revalorisation de celles-ci sont prévus ainsi qu’une conversion de primes en points d’indice. Cet engagement est susceptible d’aboutir à une restauration de la part de la composante indiciaire dans les rémunérations des fonctionnaires. Mais son ampleur est limitée comme en témoignent ses effets sur le niveau de la pension moyenne qui serait relevé de l’ordre de 3,2 % à l’horizon 2020.

Le rapport du Sénat dénonce l’existence d’un foisonnement de régimes indemnitaires censés refléter les particularités des missions exercées mais qui a diminué l’évolution de la composante indiciaire des rémunérations, servant de référence aux calculs des pensions. Les régimes de pensions publiques ne couvrant pas les primes et indemnités, elles ont créé des situations problématiques auxquelles le protocole PPCR devrait apporter une forme d’atténuation. Le rapport met également en exergue le fait que ces mesures ont incité à la constitution d’une épargne de précaution en dehors du régime principal d’assurance vieillesse dont les effets globaux sur les revenus sont opaques.

Des incertitudes demeurent sur la portée finale du protocole

Le rééquilibrage entre les éléments indiciaires de la rémunération et les éléments indemnitaires permettra de résoudre les difficultés nées de la mise à l’écart d’une partie de plus en plus conséquente des rémunérations publiques de l’économie des régimes de base de pensions. Toutefois le rattrapage à venir reste conjectural et les expériences passées ne laissent pas présager une inversion forte de tendance.

Par ailleurs la Cour des comptes estime que la nouvelle bonification indiciaire est une mesure qui a échoué à rééquilibrer les rémunérations des fonctionnaires au profit de la composante indiciaire et qu’elle a manqué ses objectifs en ne contribuant pas à harmoniser ni à simplifier le paysage indemnitaire.

La prime de fonction et de résultat (PFR) créée en 2010 avait aussi des objectifs semblables à ceux de la NBI mais elle n’a pas emprunté le chemin de l’indiciaire alors qu’elle pouvait être vue comme un pas vers une restauration de la composante indiciaire des traitements publics. Le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique d’État (RIFSEEP) supprimant la PFR consolide plutôt quant à lui la strate indemnitaire des rémunérations. Il semble finalement peu porteur des conditions d’une revalorisation de la place future des rémunérations indiciaires nécessaire à une réduction de la dispersion des contributions au financement des régimes de pensions publiques.

Au regard des problématiques indemnitaires, le protocole PPCR devrait exercer des impacts globaux sur les régimes et des effets individuels sur leurs affiliés qui ne sont pas négligeables. Pour autant, par l’ampleur limitée de la reconquête des éléments indiciaires de rémunération qu’il concrétise, le protocole PPCR ne devrait qu’atténuer les effets sur les retraites de la fonction publique. Le protocole ne résoudra ainsi malheureusement pas le problème des régimes de pensions de base de la fonction publique.

Source : L’impact du protocole sur la modernisation des parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) relatif à l’avenir de la fonction publique de novembre 2015 sur les régimes de retraite de la  fonction publique, Rapport du Sénat n° 109, 8 novembre 2016