Protection sociale complémentaire : entre avancée historique et mise en œuvre sous tension

Moins de 40 % des employeurs territoriaux déclarent que plus de la moitié de leurs agents ont sollicité la participation à la prévoyance complémentaire, selon le baromètre HoRHizons 2026. Ce chiffre résume à lui seul l’ampleur du défi. Car la réalité est là : moins d’un agent territorial sur deux serait couvert par un contrat de prévoyance, quel que soit son mode de souscription. Et lorsque survient la maladie longue durée ou l’invalidité, c’est la chute dans le demi-traitement au bout de 90 jours d’arrêt, avec des conséquences parfois dramatiques pour des agents, souvent de catégorie C, dont la rémunération est déjà modeste.

C’est pour répondre à cette réalité que l’accord collectif national du 11 juillet 2023, le premier à cette échelle dans l’histoire du dialogue social de la fonction publique territoriale, avait été conclu, posant les bases d’une généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire et d’une participation minimale de l’employeur portée à 50 % de la cotisation. Deux ans et demi plus tard, la loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 a transposé cet accord sur le plan législatif. Les signataires, employeurs et organisations syndicales, ont salué une avancée historique pour la protection des agents. Mais passé la satisfaction de l’adoption, le dossier PSC reste plus que jamais sous haute tension.

Des décrets attendus de pied ferme

La loi fixe un cadre clair : au 1^er janvier 2029, tous les employeurs publics territoriaux devront s’être conformés à ses dispositions, généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en prévoyance et participation minimale de l’employeur portée à 50 % de la cotisation ouvrant droit aux garanties minimales. Mais trois situations sont distinguées selon l’état des conventions en cours au moment de sa publication. Les collectivités sans convention ont jusqu’en 2029. Celles dont la convention en cours arrive à terme avant cette date doivent appliquer les nouvelles dispositions dès cette échéance. Celles dont la convention court au-delà de 2029 doivent la mettre en conformité immédiatement, dans le respect du Code de la commande publique.
Les articles 4 et 5 visent par ailleurs à prévenir les ruptures de droits lors des changements d’assureurs. L’article 4 interdit au nouvel organisme de refuser la prise en charge des suites d’états pathologiques survenus avant l’adhésion de l’agent. S’il sécurise certaines situations, il ne règle pas tous les cas de figure. L’article 5 organise un régime transitoire pour les agents en arrêt de travail au moment de la mise en place du contrat collectif : ils peuvent rester temporairement sur leur contrat individuel, à charge pour l’employeur de les informer de leurs droits.
L’urgence aujourd’hui est à la publication des décrets d’application de la loi. Car sans ces textes, collectivités et centres de gestion ne peuvent pas appliquer correctement la loi, ce qui génère une insécurité juridique pour les employeurs comme pour les agents, alerte la Coordination des employeurs territoriaux (CET) dans un courrier adressé aux ministres Gatel et Amiel le 25 mars dernier. Outre la révision du décret du 20 avril 2022 pour intégrer les nouvelles garanties minimales prévues par l’accord de juillet 2023 (couverture de l’invalidité en plus de l’incapacité, indemnisation portée à 90 % de la rémunération nette) et la révision du décret du 8 novembre 2011 sur la participation financière des collectivités, un décret doit venir clarifier les cas de dispense d’adhésion obligatoire (agents en CDD, apprentis, agents à temps partiel à 90 % ou moins…). Ces projets de décrets sont annoncés à l’ordre du jour du CSFPT du 27 mai. Leur publication pourrait donc se faire ensuite rapidement, même si la prudence est de mise.

Des litiges assurantiels qui se multiplient

L’un des points les plus préoccupants, actuellement, est la multiplication des litiges lors des successions de contrats de prévoyance, la CET distinguant dans son courrier deux situations : en cas de succession de deux contrats collectifs et en cas de succession d’un contrat individuel par un contrat collectif ou d’absence de couverture antérieure. En résumé, lorsqu’un contrat de prévoyance arrive à échéance et qu’un nouveau prend le relais, des agents se retrouvent sans indemnisation. Deux assureurs se renvoient la balle : le premier dit que son contrat est résilié, le second dit que le sinistre est antérieur à son contrat. Résultat : l’agent n’est couvert par personne ! Olivier Ducrocq, président de l’ANDCDG et directeur du centre de gestion du Rhône, décrit ce scénario dans une interview publiée le 15 avril sur weka.fr. Au CDG 69, 54 agents se retrouvent sans indemnisation après le changement d’opérateur au 1^er janvier 2026. Selon lui, trois à quatre centres de gestion sont aujourd’hui confrontés à ce problème, et une vingtaine pourraient l’être d’ici fin 2026.
La CET s’appuie sur la jurisprudence de la Cour de cassation, notamment un arrêt du 29 avril 2003, et sur l’article 7 de la loi Évin pour soutenir que le droit à prestations est acquis dès l’apparition de l’incapacité, indépendamment du passage ultérieur à demi-traitement. Elle défend la même logique en cas de requalification d’un congé maladie ordinaire en congé longue durée : il s’agit de la continuité du même sinistre. Des décisions plus récentes ont pu nuancer cette position : si les conditions contractuelles d’acquisition de la garantie ne sont pas remplies avant la résiliation, le droit à prestation n’est pas ouvert, jurisprudence que certains assureurs invoquent aujourd’hui pour refuser les prises en charge. La question de l’articulation entre la loi Évin et les conditions contractuelles reste un terrain contentieux actif (lire le témoignage de Caroline Letellier et Kamel Boulacheb, avocats, Avanty Avocats).

Le casse-tête du calendrier

Si la date butoir du 1^er janvier 2029 est fixée pour tous, la période transitoire est un casse-tête pour les collectivités et les centres de gestion, dont les conventions de participation arrivent à échéance dès cette année. Actuellement, la loi les oblige à basculer immédiatement vers le nouveau régime obligatoire, alors même que les règles du jeu ne sont pas totalement fixées. La CET propose une souplesse bienvenue : permettre aux collectivités dont le contrat expire entre 2026 et 2028 de bénéficier d’un report au 1^er janvier 2029, à l’instar de celles n’ayant pas de convention en cours. Cette mesure permettrait d’aligner les calendriers et de sécuriser les procédures de mise en concurrence, souvent longues et complexes dans le cadre des marchés publics.
Pour les collectivités et centres de gestion qui ont eu à renouveler leur convention arrivée à terme après la promulgation de la loi, sans connaître donc toutes les modalités, Caroline Letellier, avocate au cabinet Avanty Avocats, préconise de déterminer, rapidement après la parution des décrets, les obligations respectées et celles qui ne le sont pas : « Il faut faire un audit, préparer une mise en conformité, et établir si la collectivité doit relancer un marché, selon qu’il s’agit de modifications substantielles ou non. Si une collectivité a par exemple mis en place un contrat à adhésion facultative, il faudra relancer une procédure. Si elle a mis en place un contrat collectif à adhésion obligatoire avec des garanties minimales fondées sur l’accord de juillet 2023, en fonction des apports des décrets, il y aura peut-être seulement nécessité de faire un avenant au contrat ».

Au CDG 69, Olivier Ducrocq résume : « Nous négocions avec nos assureurs pour qu’ils nous laissent jusqu’en 2027 pour déposer de nouveaux appels d’offre car nous ne pouvons le faire sans connaître les décrets. Bref, c’est ubuesque. »
Attention d’ailleurs aux délais incompressibles en matière de marchés publics ! Les collectivités qui s’y prendraient trop tardivement pour lancer leur procédure (rédaction du cahier des charges, mise en concurrence, sélection de l’opérateur) risquent de ne pas pouvoir contractualiser à temps… Dans tous les cas, la complexité du sujet, à la croisée du droit des assurances, de la commande publique et du statut de la FPT, rend l’accompagnement expert indispensable. Les centres de gestion jouent ici un rôle pivot, peut-être plus encore pour les nouvelles équipes municipales qui doivent très vite se mettre au fait de ce dossier de la PSC. Parce qu’à partir du 1^er janvier 2029, l’adhésion de tous les agents sera obligatoire, ce qui veut dire aussi évaluer et anticiper le coût d’une prise en charge qui passera de 7 euros à 50 % de la cotisation.

Estelle Chevassu