Loi NOTRe : mise en place d’une taxe de séjour intercommunale

Finances locales

La loi NOTRe rend obligatoire le transfert de la compétence « Promotion du tourisme » aux EPCI, à compter du 1er janvier 2017.

Le principal levier de financement de cette compétence est la taxe de séjour. Actuellement cette taxe peut-être perçue par les communes ou les communautés. En toute logique, ce transfert obligatoire de la compétence tourisme devrait s’accompagner d’une instauration unifiée et harmonisée d’une taxe de séjour par l’intercommunalité, sur l’ensemble de son territoire (la taxe de séjour suit le transfert de la compétence). Cependant, la loi NOTRe n’a pas rendu obligatoire le transfert de la taxe de séjour à l’intercommunalité, rendant possible des situations dérogeant à ce schéma de principe.

L’importance de l’organisation de la compétence tourisme

Il faut bien distinguer deux éléments importants : l’organisation de la compétence tourisme (qui trouve son expression concrète dans la redéfinition des offices de tourisme et bureaux d’information touristiques présents sur le territoire) et la perception de la taxe de séjour par l’échelon communal ou communautaire.

Schématiquement, dans le cadre de la loi NOTRe, l’organisation de la compétence peut-être soit intégrée (tout est centralisé au niveau de l’intercommunalité) ou partagée (entre certaines communes et la communauté). La définition du schéma d’organisation retenu conditionnera, en théorie, la répartition de la perception de la taxe de séjour entre communes et communauté.

Une organisation intégrée se caractérisera par la création d’un nouvel et unique Office de Tourisme communautaire et la dissolution de tous les offices de tourisme préexistants (qui seront remplacés éventuellement par des bureaux d’informations touristiques, sans existence juridique distincte). Dans ce scénario « de droit commun », il apparaît nécessaire que l’intercommunalité instaure et perçoive, en lieu et place de l’ensemble des communes, la taxe de séjour, dans la mesure où elle se verra transférer l’ensemble de la compétence et donc des charges associées.

Dans le cas d’une organisation partagée, des offices de tourismes communaux seraient maintenus sur le territoire communautaire, en gardant toutes leurs prérogatives (l’intérêt même de la création d’un office de tourisme communautaire serait alors fortement réduit, notamment pour éviter les doublons) : en effet, la loi NOTRe, dans son article 68, a laissé la possibilité à l’EPCI de maintenir des offices de tourisme communaux dans les stations classées de tourisme (article L. 134-2 du Code du tourisme) et les marques territoriales protégées (article 133-1 du Code du tourisme). Dans ce schéma, il apparaît logique de maintenir la perception de la taxe de séjour au niveau communal, pour les communes concernées, car ce sont elles, in fine, qui fixent la stratégie globale de promotion spécifique à leur station ou à leur marque (même si cette stratégie doit être en adéquation avec la politique touristique communautaire, et même si la gouvernance de leur office de tourisme sera désormais constituée d’une majorité d’élus communautaires).

Le « droit de veto » des communes souhaitant conserver la perception de la taxe

Quel que soit le mode d’organisation choisie, si la communauté décide d’instituer la taxe de séjour, afin d’en devenir le bénéficiaire exclusif sur l’ensemble du territoire communautaire, les communes qui perçoivent actuellement la taxe de séjour peuvent s’opposer, par délibération, à l’intercommunalisation de cette taxe sur leur territoire (article L. 5211-21 du CGCT) : les communes continueraient alors à percevoir la taxe à leur profit.

On pourrait ainsi se retrouver dans des situations où une partie du territoire de l’EPCI serait soumise à une taxe de séjour communautaire, le reste du territoire relevant d’une taxe de séjour communale. Cette situation pourrait se justifier pour les communes qui conservent leur office de tourisme (stations classées ou marques territoriales) et donc leurs prérogative en matière de tourisme sur leur territoire; mais il existe la possibilité d’une conservation de la taxe de séjour par la commune dans le cas d’un schéma organisationnel intégré et donc en l’absence d’office de tourisme communal et d’exercice réel de la compétence par la commune… pour les EPCI en fiscalité professionnelle unique (FPU), cette situation déséquilibrée et incompréhensible (maintien de la recette et transfert de la dépense) devrait normalement être résolue par les retenues opérées sur les attributions de compensation. Pour les EPCI en fiscalité additionnelle (FA), la problématique demeure et ne pourra être résolue que par la fiscalité 4 taxes…

Le reversement obligatoire de la taxe aux offices de tourisme constitués en EPIC

La création d’un office de tourisme intercommunal sous statut d’EPIC (Établissement public industriel et commercial)  emporte obligatoirement un reversement des recettes de la taxe à ce dernier (article L. 2231-14 du CGCT). Si l’office de tourisme intercommunal créé ne possède pas ce statut particulier, les recettes issues de la taxe de séjour alimenteront le budget communautaire, qui devra affecter obligatoirement les montants perçus à des dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique (un reversement intégral à l’office de tourisme, constitué sous forme associative, SPL, SEM, en régie, est donc ensuite possible).

Les différents cas de perception de la taxe de séjour par la communauté

Même si la loi NOTRe n’a pas rendu obligatoire le schéma d’organisation intégré, ce dernier constitue clairement le schéma cible, souhaité par le législateur. Dans la logique d’un parallélisme entre compétence et financement, la perception de la taxe de séjour doit dès lors être dévolue à l’échelon intercommunal. La taxe de séjour pourra ensuite être redistribuée en fonction des besoins de chacun (Offices de Tourisme, investissements touristiques sur les différents territoires communaux), après application de principes ou de clés de répartition définis en  amont.

Dans le cas où la communauté ne pourrait pas directement percevoir la taxe sur l’ensemble du territoire, en lieu et place des communes, il existe deux types de situation où elle pourrait néanmoins bénéficier indirectement du produit de cette taxe :

– cas des offices intercommunaux créés sous statut d’EPIC : même si certaines communes délibèrent pour conserver la perception de la taxe, elles seraient obligées, a priori, de reverser le produit de la taxe à l’office de tourisme intercommunal (ce point n’est toutefois pas clairement tranché à l’heure actuelle par un texte juridique officiel) ;

– cas des retenues sur attribution de compensation (pour les EPCI en FPU) : si c’est le schéma intégré qui est retenu, l’ensemble des charges liées à la compétence serait transféré à la communauté. Afin de couvrir le financement de ces charges transférées, la communauté décidera, en toute logique, de lever une taxe de séjour unifiée et harmonisée sur tout le territoire, en lieu et place des communes. Des communes pourraient cependant décider de conserver la perception de la taxe sur leur territoire, comme la loi les y autorise, par délibération expresse. On pourrait également imaginer le scénario où la communauté décide de ne pas instituer de taxe de séjour intercommunal. Dans ces deux cas de figure, la CLECT serait tenu d’évaluer les charges nettes transférées par les communes sans prendre en compte la taxe de séjour dans les recettes transférées. Les attributions de compensation versées aux communes seraient ainsi diminuées de la charge totale transférée : l’EPCI bénéficiera ainsi implicitement d’un solde correspondant à la taxe de séjour.

Conclusions

La loi NOTRe n’a pas imposé le transfert de la taxe de séjour à l’échelon intercommunal, ce qui peut théoriquement conduire à des situations d’incohérence entre le schéma cible d’organisation de la compétence sur le territoire communautaire (répartition des rôles entre les différents acteurs) et le schéma de répartition du principal mode de financement (répartition de la taxe de séjour entre les différents acteurs).

Ces situations, techniquement et juridiquement possibles, doivent cependant laisser la place à une négociation entre les différents acteurs de la compétence tourisme afin de concourir à la mise en place d’un schéma organisationnel et financier, clair, lisible et cohérent, préalable indispensable à la réussite du projet communautaire de développement de la compétence tourisme.

 

Stéphane Maury, Consultant senior en finances locales

 

Source : Exfilo, le Blog des finances locales

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