Conciliant les impératifs de sauvegarde de l’ordre public avec la nécessaire protection des droits et libertés constitutionnellement garantis, cette loi contient des dispositions qui mêlent des missions tout à la fois de police administrative et de police judiciaire3.
Fait assez rare pour être souligné, la loi du 10 avril 2019 a fait l’objet d’une saisine du Conseil Constitutionnel par le président de la République, outre celle de députés et sénateurs4.
Le renforcement des mesures de police administrative
Si le droit de manifester constitue une liberté fondamentale garantie par la Constitution5, son exercice reste toutefois encadré par des règles législatives qui figurent, pour une partie d’entre elles, dans le Code de la sécurité intérieure. Celui-ci comporte ainsi un chapitre consacré à la prévention des atteintes à l’ordre public lors de manifestations et de rassemblements6.
Dans ce cadre, les manifestations sur la voie publique sont soumises à une obligation de déclaration préalable ; déclaration qui doit être faite à la mairie de la commune ou aux mairies des différentes communes sur le territoire desquelles la manifestation doit avoir lieu, dans un délai déterminé par la loi7.
Le risque de troubles à l’ordre public confère à l’autorité administrative compétente des prérogatives de police administrative, comme celle d’interdire, pendant les vingt-quatre heures qui précèdent la manifestation et jusqu’à dispersion, le port et le transport, sans motif légitime, d’objets pouvant constituer une arme au sens de l’article 132-75 du Code pénal8, voire d’interdire purement et simplement la manifestation sur la voie publique9 et 10.
L’article 2 de la loi du 10 avril 2019 a renforcé ces mesures en insérant, dans le Code de procédure pénale, un article 78-2-5 qui permet à des officiers et, sous leur responsabilité, à des agents de police judiciaire, agissant sur réquisitions du procureur de la République, de procéder, sur les lieux d’une manifestation et à ses abords immédiats, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à la visite des véhicules circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public, sans que ces opérations puissent s’étendre à des contrôles d’identité.
L’objectif de cette mesure est de faciliter la recherche et la poursuite de l’infraction, prévue à l’article 431-10 du Code pénal, de participation à une manifestation ou à une réunion publique en étant porteur d’une arme11.
De fait, cette mesure répond à la finalité de la mission de police judiciaire. Mais en visant à prévenir tout risque de trouble à l’ordre public lors d’une manifestation publique, elle se situe également dans le champ des missions de police administrative.
Dans sa décision du 4 avril 2019, le Conseil Constitutionnel a validé la constitutionnalité de cet article 2, après avoir considéré que le contrôle assuré par le juge judiciaire permettait de limiter les opérations d’inspection et de fouille des bagages et de visite de véhicules dans le temps et dans l’espace, et qu’en conduisant à une immobilisation du citoyen le temps strictement nécessaire à leur réalisation, celles-ci n’avaient pas, par elles-mêmes, pour effet de restreindre l’accès à une manifestation ni d’en empêcher le déroulement.
Tel n’est pas le cas de l’article 3 de cette même loi qui a fait l’objet d’une censure du juge constitutionnel.
Cet article insérait dans le Code de la sécurité intérieure un article L. 211-4-1 autorisant, sous certaines conditions, l’autorité administrative à prononcer, par arrêté, à l’encontre de toute personne constituant une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public, une interdiction de participer à une manifestation sur la voie publique et, dans certains cas, de prendre part à toute manifestation sur l’ensemble du territoire national pour une durée d’un mois.
Dans sa décision du 4 avril dernier, le Conseil Constitutionnel a estimé que, compte tenu de la portée de cette interdiction, des motifs larges susceptibles de la justifier et des conditions de sa contestation, le législateur avait porté au droit d’expression collective des idées et des opinions une atteinte, qui n’était pas adaptée, nécessaire et proportionnée.
Le renforcement des mesures de police judiciaire
La loi n° 2019-290 du 10 avril 2019 renforce par ailleurs le cadre pénal.
Son article 6 crée dans le Code pénal un article 431-9-1, qui punit d’un an emprisonnement et de 15 000 euros d’amende, le fait pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d’une manifestation sur la voie publique, au cours ou à l’issue de laquelle des troubles à l’ordre public sont commis ou risquent d’être commis, de dissimuler volontairement de tout ou partie du visage sans motif légitime.
Par cette disposition, le législateur vise le comportement d’une personne, qui entend empêcher son identification, en occultant certaines parties de son visage, dans un contexte de manifestation publique, qui dégénère ou qui risque manifestement de dégénérer.
Cette nouvelle infraction complète ainsi la contravention de 5e classe prévue à l’article R. 645-14 du Code pénal, qui réprime « le fait pour une personne, au sein ou aux abords immédiats d’une manifestation sur la voie publique, de dissimuler volontairement son visage afin de ne pas être identifiée dans des circonstances faisant craindre des atteintes à l’ordre public ».
L’article 7 de la loi insère dans le Code pénal un nouvel article 132-32-1 définissant le régime général de la peine complémentaire d’interdiction de manifester auparavant prévu à l’article L. 211-13 du Code de la sécurité intérieure12.
Limitée à une durée maximale de trois ans, cette peine complémentaire emporte défense de manifester sur la voie publique dans certains lieux définis par la juridiction judiciaire. Elle peut notamment être prononcée à l’encontre de toute personne physique coupable :
- de violences (articles 222-7 à 222-13 du Code pénal) ;
- de destructions, dégradations et détériorations (articles 322-1, 322-2 et 322-3 du même Code) ;
- de destructions, dégradations et détérioration par l’effet d’une substance explosive ou d’un incendie ou de tout autre moyen de nature à créer un danger pour les personnes (articles 322-6 à 322-10 du même Code) ;
- d’une participation à un groupement en vue commettre des violences (article 222-14-2 de ce Code) ;
- d’avoir organisé une manifestation non déclarée ou interdite (article 431-9 de ce Code) ;
- de dissimulation du visage lors d’une manifestation (article 431-9-1 précité) ;
- de port d’arme prohibé lors d’une manifestation ou d’une réunion publique (article 431-10 précité).
La violation de cette peine complémentaire – c’est-à-dire le fait, pour une personne condamnée à cette peine d’interdiction de manifestation sur la voie publique, de participer à une manifestation – est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende13.
Et, en vertu de l’article 8 de la loi du 10 avril 2019, également jugé conforme à la Constitution par le Conseil Constitutionnel, cette interdiction de manifester peut être ordonnée dans le cadre d’un contrôle judiciaire14.
Donatien de Bailliencourt, Avocat, HMS Avocats
1. Le rapport n° 51 déposé par Mme la sénatrice C. Troendlé le 17 octobre 2018 devant le bureau du Sénat vise ainsi les dégâts et dégradations attribués aux « blacks blocs » lors des manifestations du 1er mai 2018 à Paris ; le rapport de Mme la députée A. Thourot le 23 janvier 2019 devant le bureau de l’Assemblée nationale fait état des manifestations des « gilets jaunes » avec comme point d’orgue le samedi 1er décembre 2018.
2. Cette loi résulte d’une proposition de loi n° 575 « visant à prévenir les violences lors des manifestations et à sanctionner leurs auteurs » présentée par M. B. Retailleau.
3. La police administrative a pour finalité de prévenir tout risque d’atteinte à l’ordre public, lequel comprend la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques (article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales), là où la police judiciaire a pour objet de constater les infractions à la loi pénale, d’en rassembler les preuves et d’en rechercher les auteurs pour les faire juger (article 14 du Code de procédure pénale).
4. Cons. Const., 4 avril 2019, Décision n° 2019-780 DC, Loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations.
5. Article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui consacre la liberté d’expression et de communication, dont découle le droit d’expression collective des idées et des opinions.
6. Chapitre 1er du titre II du livre II du Code de la sécurité intérieure.
7. Articles L. 211-1 et L. 211-2 du Code de la sécurité intérieure.
8. Article L. 211-3 du Code de la sécurité intérieure.
9. Article L. 211-4 du Code de la sécurité intérieure.
10. La violation de ces interdictions constitue, en application de l’article L. 211-12 du Code de la sécurité intérieure, une infraction réprimée pénalement notamment en vertu de l’article 431-9 du Code pénal.
11. Infraction punie de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.
12. Cet article L. 211-13 du Code de la sécurité intérieure est par conséquent abrogé.
