Repenser l’action publique locale à l’aune de la crise sanitaire
En 2016, Édouard Philippe, alors, maire du Havre, s’inquiétait du « risque d’un effondrement dans les trente prochaines années ». Après son départ de Matignon, l’ancien premier ministre a eu l’occasion de faire à nouveau part, en 2021, de ses inquiétudes pour l’avenir face aux menaces – bien réelles – qui pèsent sur le pays. Outre les risques politiques, sécuritaires et sanitaires, celles-ci sont liées aux défis financiers, économiques et climatiques et posent entre autres la question de la résilience des territoires. Comment repenser l’action publique locale de façon à lui permettre d’anticiper ce qui peut l’être et d’affronter dans l’improvision ce qui ne peut pas l’être, en tenant compte des contraintes du passé, notamment du poids de la dette ? Voilà dans les grandes lignes le problème qu’il va falloir, sans attendre, chercher à résoudre. Or, d’une certaine façon, la crise sanitaire y a apporté des éléments de réponse, tant par les mesures qui ont été prises au niveau local et national pour y faire face que par certaines de leurs lacunes révélées par la pratique. Il va donc falloir dans les premiers mois de cette nouvelle année digérer ces retours d’expérience, de façon à permettre aux différents acteurs de la prise de décision publique de commencer à co-construire un nouveau modèle de développement plus adapté aux défis futurs.
« Il faut intégrer le risque de voir l’avenir marqué par une succession de circonstances exceptionnelles »
S’agissant du service public du développement économique, ces leçons sont importantes car chacun a bien compris que ce service public devra connaître une double évolution. Il semble d’abord – première évolution – destiné à devenir un service public de gestion de crises (au pluriel) polymorphes et quasi-permanentes. Son fonctionnement devra pour cette raison intégrer la possibilité de passer de façon instantanée en mode dégradé au gré des circonstances. Si l’on peut espérer que les 30 prochaines années connaîtront des moments de répits au cours desquels chacun pourra vivre un semblant de vie normale, ceux-ci ne pourraient être que relatifs. C’est pourquoi il faut intégrer le risque de voir l’avenir marqué par une succession de circonstances exceptionnelles à la temporalité plus ou moins longue, qu’il faudra savoir affronter dans l’urgence en s’y adaptant à un rythme plus ou moins rapide. Ce qui suppose notamment d’identifier un noyau dur de règles que les administrations devront respecter dans tous les cas et des règles complémentaires dont l’application pourrait faire l’objet d’une application plus variable, au gré des circonstances.
De ce point de vue, la crise a montré tout à la fois l’importance des plans de continuité des activités et la nécessité de les tenir régulièrement à jour pour faire fonctionner en synergie les acteurs du secteur public et ceux du secteur privé : puisque, non seulement la continuité des premiers a permis de contribuer à celle des seconds, mais sans elle l’accès de la population aux besoins essentiels n’aurait pas été possible pendant les confinements et le redémarrage de l’économie n’aurait pu être aussi rapide par la suite. La crise a également montré l’importance du rôle de « premiers répondants » joués par les territoires face à l’imprévisible dans l’attente d’une réponse nationale ou en complément de celle-ci.
« Inverser la logique, de façon à permettre aux autorités locales d’agir dans un premier temps elles-mêmes à leur niveau »
Une lacune a toutefois tenu à l’incapacité des administrations locales à agir vite pour remédier aux failles qu’elles avaient identifiées dans les filets de sécurité imaginés par le pouvoir central au cœur de la crise. En pratique, elles ont dû les faire remonter au gouvernement, généralement via les préfectures, dans l’espoir de voir ce dernier prendre les correctifs nécessaires. La question se pose ainsi de savoir s’il ne conviendrait pas d’inverser la logique, de façon à permettre aux autorités locales d’agir dans un premier temps elles-mêmes à leur niveau pour combler provisoirement ces manques, en s’appuyant au besoin sur les outils récents que sont le rescrit administratif et le droit à différentiation des normes : on pourrait en effet imaginer qu’en période de crise chaque administration locale puisse se fonder sur ces outils pour adapter les règles réglementaires à la spécificité de sa circonscription et faire face à l’urgence dans le respect des compétences de chacun, quitte à voir dans un second temps leurs initiatives régulées via le contrôle de légalité ou le pouvoir réglementaire national.
Un second manque tient au caractère lacunaire des outils mis en place au niveau local pour coordonner les actions. Les conventions d’exercice concerté des compétences et les conférences territoriales de l’action publique ont certes le mérite d’exister. Mais ces mécanismes sont déjà dénoncés pour leur insuffisance en temps normal. De sorte qu’ils sont sans surprise apparus inadaptés en période de crise. Au cœur des évènements, les EPCI leur ont d’ailleurs préféré des conseils de défense économique ad’hoc associant acteurs publics et privés dans des réunions hebdomadaires – via visioconférences – qui se sont dans bien des cas révélés plus utiles. Il convient ainsi d’en tirer des enseignements pour éviter que l’urgence ne favorise à l’avenir une réponse publique anarchique par définition inefficace.
Œuvrer à la fusion du développement économique et du développement durable
Ce service public devra ensuite – seconde évolution majeure – œuvrer à la fusion du développement économique et du développement durable. Trop souvent encore les deux font l’objet d’attentions séparées, alors que leur interpénétration apparaît inévitable dans le futur. C’est pourquoi, il convient dès maintenant de réfléchir à la façon de transformer le service public du développement économique hérité des années 1970 en un service public du développement économique durable, qui fasse de l’écologie le moteur de la croissance et, inversement, de l’économie le levier de la protection de l’environnement, le tout dans une logique de cercle vertueux.
« Le droit du développement local devient de plus en plus « écolonomique »
Là encore cette évolution apparaît déjà en cours de réalisation, dès lors que d’économique le droit du développement local devient de plus en plus « écolonomique » ou « écolomique », comme cela ressort du cahier des charges des plans locaux d’urbanisme, de la multiplication des inter-SCoT ou de la création des contrats de relance et de transition écologique. Pensés comme intégrateurs et évolutifs, ces derniers ont d’ailleurs pour ambition affichée d’amener les territoires à penser leurs actions de développement dans une perspective systémique qui allie écologie et économie. Si la question se pose de la pérennité de leur financement, c’est parce que d’autres outils juridiques ou financiers seront vraisemblablement à inventer pour faciliter cette interpénétration à laquelle il convient d’ores et déjà de réfléchir.
Une vision d’ensemble de l’écologie et de l’économie s’imposera dans tous les cas inévitablement dès lors qu’interdire certaines activités au nom du développement durable revient mécaniquement à supprimer les emplois qui leur sont liés autant qu’à créer de nouvelles opportunités pour les entrepreneurs et les travailleurs du point de vue du développement économique.
Déjà les exemples d’une telle interpénétration se multiplient : la création d’ilots de fraicheurs en ville réduira le besoin d’achat de béton et d’agents d’entretien de la voirie en même temps qu’il augmentera les besoins de produits et de professionnels pour l’entretien des espaces verts ; l’objectif de zéro artificialisation nette des sols boostera probablement les entreprises spécialisées dans leur renaturation au détriment de certaines entreprises du BTP ; l’interdiction de certains produits phytosanitaires pénalisera les entreprises qui les commercialise au profit des start-up capables d’inventer des produits de substitution plus respectueux de la nature ; la rénovation thermique des bâtiments conduira à privilégier certains matériaux et savoir-faire par rapport à d’autres, etc.
« Identifier sur son territoire les activités pouvant être impactées par la transition écologique pour anticiper les problèmes socio-économiques pouvant en découler »
Il revient par suite à chaque administration locale d’identifier sur son territoire les activités pouvant être impactées par la transition écologique pour anticiper les problèmes socio-économiques pouvant en découler et les solutionner autant que faire ce peu avant qu’ils n’apparaissent. Ce qui pose la question des outils juridico-financiers à leur disposition pour faire ce travail de recensement des activités potentiellement concernées par ce phénomène de destruction-créatrice bien connu des économistes et y apporter une réponse.
Comment soutenir la conversion professionnelle des travailleurs affectés par ce phénomène ? Dès lors que l’augmentation prévisible des hydrocarbures dans les années à venir rendra plus difficile les déplacements individuels pour faire ses courses, comment compenser en redynamisant le commerce local dans une logique de circuit court vertueuse pour l’environnement ? Comment valoriser économiquement dans une perspective de développement durable les espaces de stationnement laissés vacants en ville par les politiques tendant à décourager l’utilisation de la voiture dans les grands centres urbains ? Comment financer la rénovation et l’adaptation des infrastructures et ouvrages d’art dans les territoires concernés par la montée des eaux ? Autant d’interrogations qui ne présentent toutefois que la partie émergée de l’iceberg. D’autres surgiront dans les mois et les années à venir au gré des aggravations du dérèglement climatique dont il convient de commencer à dresser et actualiser la liste.
Le défi est immense. Souhaitons donc nos meilleurs vœux de réussite aux élus et professionnels de l’administration locale pour le relever en cette nouvelle année 2022. Qu’ils sachent qu’ils pourront dans tous les cas compter sur la rubrique « Dévéco » des Éditions WEKA pour les accompagner dans ce projet.
Fabien Bottini, Professeur des Universités, Membre de l’Institut Universitaire de France, consultant et expert WEKA « Dévéco »
