Auteur depuis 1998 du broché Jurisprudence des collectivités territoriales aux éditions Weka, Roland Ricci s’attache à analyser dans ses recherches le droit des collectivités dans ses implications sur la vie locale. Il nous livre aujourd’hui son point de vue sur les conséquences de la réforme territoriale au sein du monde local. Une analyse qu’il développera dans les mois à venir à travers cinq chroniques sur les conséquences de la réforme consacrées à : la démocratie locale et l’identité des collectivités territoriales, l’identification des compétences des collectivités par le citoyen, les rapports entre les collectivités et l’État, les finances publiques locales, et enfin, la gestion du personnel territorial.

Roland Ricci, en quoi votre façon d’aborder le droit se prête-t-elle à la réforme territoriale en cours ?

Roland Ricci : Mon orientation est particulière car je cherche à comprendre le phénomène juridique dans son ensemble, en le rattachant à des expériences concrètes, à la vie quotidienne : comment fonctionne les mécanismes juridiques dans la société, comment utilise-t-on les procédés du droit ? Une perspective non exclusivement positiviste, mais également historique et sociale car le droit est une science sociale qui utilise des instruments normatifs pour modifier les comportements sociaux.

Avec la réforme territoriale, il va falloir mettre ce type d’analyses en œuvre si l’on veut concilier les objectifs de la réforme avec le bon fonctionnement des institutions locales. En effet, il s’agit d’une réforme issue d’une vision technocratique, retouchée ensuite par le Parlement, ce qui a débouché sur une configuration complexe qui sera difficile à maîtriser.

Quoi qu’il en soit, il est trop tard pour modifier sa structure essentielle, on ne pourra plus désormais jouer que sur la législation et la réglementation complémentaire. Il faut dès lors s’attacher à la mettre en œuvre alors même d’elle va se heurter aux comportements sociaux des citoyens.

De plus, elle pourra donner lieu à des « querelles de clochers » entraînant des blocages si nous ne l’abordons pas correctement. À ce titre, on ne peut qu’établir un parallèle entre cette réforme et la construction de l’Union européenne : il y a un risque sérieux d’élaborer une structure abstraite pour la plupart des citoyens et sujette à des blocages récurrents.

Et complexe pour les collectivités elles-mêmes ?

Roland Ricci : Oui car le contexte est vraiment particulier en raison de la coexistence de plusieurs réformes : la réforme des collectivités d’une part, mais aussi par la réforme de la fiscalité locale, et la RGPP dont l’impact sur les collectivités territoriales a d’ailleurs constitué l’objet d’un rapport publié le 28 juin 2011 « Rapport d’information fait au nom de la mission commune d’information sur les  conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux ».

Il faut ajouter à cela l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité, qui fait du juge constitutionnel une source jurisprudentielle supplémentaire pour les collectivités. Comprendre le droit applicable aux collectivités territoriales devient donc de plus en plus difficile, notamment pour les plus petites d’entre-elles.

En tant qu’enseignant-chercheur, d’une part, et en tant qu’avocat, d’autre part, je possède à la fois un point de vue analytique global et une approche pragmatique, de terrain, en raison du travail d’accompagnement que je réalise auprès des collectivités territoriales. Pour ces collectivités, mettre en place la réforme territoriale devient ainsi un objectif bien souvent très difficile à atteindre.

Avec quelles conséquences sur leurs compétences ?

Roland Ricci : Le rapport entre les collectivités et l’État devient compliqué. Le préfet jouit, dans cette réforme, de pouvoirs spécifiques qui s’opposent au concept de démocratie locale. Il devient notamment un acteur incontournable de la nouvelle carte de l’intercommunalité. Certains schémas départementaux de coopération intercommunale, rendus obligatoires par l’échéancier de la réforme, ne font pas l’objet d’un consensus, ce qui présage de nombreuses tensions. Comment cela va-t-il se régler concrètement ?

Ensuite, si la clause générale de compétence est supprimée pour les départements et les régions, des compétences obligatoires ont été instituées assorties de possibilités d’aménagement : les collectivités vont devoir s’entendre, sur une base territoriale régionale, en coordonnant quatre niveaux de décision et en assurant une répartition cohérente de ces compétences. Le citoyen va donc devoir identifier qui fait quoi, sachant que cela changera d’une région à l’autre ! Notre environnement social n’est pas composé que de personnes maîtrisant les outils informatiques et disposant d’un niveau de connaissance suffisant pour comprendre ces mécanismes. Il y a donc un risque réel de perte d’accessibilité aux services publics.

À ce titre, le « Rapport à Monsieur le Président de la République sur la clarification des compétences des collectivités territoriales », rendu en juillet 2011 par Jean-Jacques de Peretti, illustre le travail à accomplir dans ce domaine. Il faut se montrer d’autant plus prudent que les comportements sociaux ne sont pas faciles à infléchir, et, lorsqu’une mauvaise direction est prise, il s’avère parfois difficile de la corriger.

D’autre part, le dispositif normatif s’avère incomplet tant au niveau constitutionnel que législatif et réglementaire. Certains instruments sont inadaptés, d’autres manquent. Il faudra donc adopter des textes complémentaires qui pourront réorienter plusieurs dispositions dans un sens inattendu. Si nous connaissons la direction souhaitée par la réforme, sa mise en œuvre nécessitera un mélange d’innovation et de prudence.

Dans la même perspective, les autorités locales devront faire preuve d’une ferme volonté de conciliation dans le respect des orientations fondamentales.

Suite de l’interview la semaine prochaine