L'analyse des spécialistes

Vers une clarification du Code électoral ?

Élus

Prohiber la tenue de réunions électorales le samedi veille de scrutins, interdire d’inscrire sur un bulletin de vote le nom d’une personne qui n’est pas candidate et codifier l’interdiction de modifier les circonscriptions électorales dans les douze mois précédant un scrutin sont parmi les innovations d’une proposition de loi n° 385, adoptée par le Sénat le 26 juin 2019 et actuellement en discussion à l’Assemblée nationale (proposition de loi n° 2078).

Ledit texte vise à préciser pour l’ensemble des élections (nationales, européennes et locales), les règles en matière de financement, d’inéligibilité et de propagande électorale. Il pourrait entrer en vigueur avant les élections municipales de 2020.

Le 19 mars 2019, M. Alain Richard a déposé au Sénat une proposition de loi visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral1. Ce texte reprend les recommandations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives de 20172. Dans son exposé des motifs, il souligne d’abord qu’« au fil des années, ce Code électoral a perdu en cohérence : de multiples modifications de plus ou moins grande ampleur se sont succédées, sans réflexion d’ensemble pour améliorer la lisibilité du droit applicable »3. Il ajoute ensuite que « le Code électoral a constitué une source de complexité, voire de crainte, pour les candidats, à l’opposé de sa fonction initiale »4. Le texte a été adopté par le Sénat en première lecture le 26 juin 20195. Le 9 septembre 20196, la Commission parlementaire « des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République » de l’Assemblée nationale a adopté un texte n° 20787.

Le but de cette proposition de loi est double8. D’une part, elle vise à clarifier le contrôle des comptes de campagne et les règles d’inéligibilité (1). D’autre part, elle poursuit l’objectif de mieux encadrer la propagande électorale et les opérations de vote (2).

1. L’objectif de clarification du contrôle des comptes de campagne et des règles d’inéligibilité

En premier lieu, concernant les comptes de campagne, le texte adopté par le Sénat a d’abord précisé la possibilité pour l’association de financement électorale et le mandataire financier de recourir à des prestataires de services de paiement définis à l’article L. 521-1 du Code monétaire et financier9. Le texte a ensuite modifié les règles de dépôt des comptes de campagne en poursuivant un triple objectif :

  • en dispensant d’une part les candidats de présenter un compte de campagne lorsqu’ils obtiennent moins de 1 % des suffrages exprimés et ne bénéficient pas de dons de personnes physiques. L’enjeu est de simplifier les démarches administratives des candidats et permettrait à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) de se concentrer sur les comptes qui présentent le plus d’enjeux.
  • En imposant, d’autre part, afin d’améliorer la fiabilité, la production d’un relevé de compte bancaire aux candidats dispensés de recourir à un expert-comptable du fait qu’aucune dépense ou recette ne figure dans leur compte de campagne ;
  • et enfin en améliorant la cohérence de l’article L. 52-12 du Code électoral par une distinction plus lisible des règles relatives au dépôt des comptes de campagne, à leur contrôle et à leur publication10.

En second lieu, la Commission parlementaire « des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République » a, d’une part, adopté l’article 2 de la proposition de loi et l’article 1er de la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat. Ces dispositions visent à clarifier l’office du juge de l’élection lorsqu’il prononce l’inéligibilité d’un candidat pour manquement aux règles de financement des campagnes électorales. L’article 2 du texte adopté par le Sénat vise à ce que cette inéligibilité s’applique à compter du premier tour du scrutin concerné par la décision du juge de l’élection et non à compter de cette dernière. Identique à l’ensemble des candidats, ce « point de départ » de l’inéligibilité vise à réduire les disparités observées11. La commission « des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République » a d’autre part supprimé les dispositions prévues à ce même article 2 et à l’article 3 invitant le juge à prononcer des peines d’inéligibilité différentes pour des candidats ayant commis un manquement comparable, de manière à tenir compte des différences de délai d’instruction et du futur calendrier électoral12.

2. L’objectif d’un meilleur encadrement de la propagande électorale et des opérations de vote

En premier lieu, l’article 4 du texte adopté par le Séant interdit la tenue de réunions électorales la veille du scrutin afin d’uniformiser les règles calendaires applicables aux actes de propagande. Ces règles sont regroupées à l’article L. 49 du Code électoral13. La commission « des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République » a adopté, dans un article 4 bis A, un amendement fixant le terme de la campagne électorale à la veille du scrutin, zéro heure, conformément au droit en vigueur régissant l’élection présidentielle14. Un article 4 bis clarifie les règles de communication des résultats électoraux constatés en outre-mer lors des élections générales en interdisant la diffusion de résultats partiels ou définitifs avant la fermeture du dernier bureau de vote en métropole15.

En second lieu, l’article 5 vise à encadrer la composition des bulletins de vote avec comme finalité de préserver la sincérité du scrutin. À l’exception du nom du candidat pressenti pour présider l’organe délibérant de la collectivité territoriale concernée par le scrutin, le bulletin de vote ne pourra comporter d’autres noms que celui du ou des candidats ou de leurs remplaçants éventuels. Contrairement à la rédaction adoptée par le Sénat interdisant d’y faire figurer une photographie, la commission « des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République » a autorisé la photographie ou la représentation des candidats eux-mêmes, sauf en ce qui concerne les tierces personnes16.

Enfin, le texte adopté par la commission « des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République » reprend les dispositions du texte du Sénat, non seulement en explicitant le pouvoir de l’autorité administrative de procéder à l’enlèvement des affiches électorales apposées en dehors des emplacements prévus à cet effet17, mais également en affirmant le principe de l’immutabilité du régime électoral, qui s’appliquait dans la pratique sans que cela soit codifié, un an avant toute élection18.

L’urgence a été déclarée pour l’adoption de ce texte afin qu’il rentre en vigueur pour les élections municipales de 2020. Malgré les cinquante-quatre amendements déposés sur le texte n° 2078, le texte retenu par la commission « des Lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République » ne modifie pas substantiellement la proposition de loi adoptée par le Sénat. Dans les prochaines semaines, ce texte devrait être adopté afin de clarifier les règles de financements, d’inéligibilité et de propagande électorale juste avant les scrutins municipaux et intercommunaux.

Dominique Volut, Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public


1. Cette proposition de loi est complétée par une proposition de loi organique, qui s’inscrit dans une logique identique.

2. Loi n° 2017-1339 et loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, JORF n° 0217 du 16 septembre 2017, texte n° 2.

3. Texte n° 385 (2018-2019) de M. Alain Richard et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 19 mars 2019, p. 3.

4. Ibidem.

5. Texte n° 118 (2018-2019) adopté par le Sénat le 26 juin 2019.

6. Rapport de M. Guillaume Gouffier-Cha, fait au nom de la commission des Lois, sur la proposition de loi, adoptée par le Sénat, visant à clarifier diverses dispositions du droit électoral (n° 2078), n° 2208

7. Texte de la commission, n° 2208-A0.

8. Rapport n° 443 (2018-2019) de M. Arnaud de Belenet, fait au nom de la commission des Lois, déposé le 10 avril 2019, p. 8.

9. Ibidem, Art 1A.

10. Art. 1, Texte de la commission, n° 2208-A0.

11. Art. 2, Texte de la commission, n° 2208-A0.

12. Art. 3, Texte de la commission, n° 2208-A0.

13. Art. 4, Texte de la commission, n° 2208-A0.

14. Art. 4 bis A, Texte de la commission, n° 2208-A0.

15. Art. 4 bis, Texte de la commission, n° 2208-A0.

16. Art. 5, Texte de la commission, n° 2208-A0.

17. Art. 5 bis A, Texte de la commission, n° 2208-A0.

18.Art. 6, Texte de la commission, n° 2208-A0.

Auteur :

Dominique Volut

Dominique Volut

Avocat au barreau de Paris, Docteur en droit public

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